1986-2026 QUARANT’ANNI DALLA LEGGE QUADRO SULLA POLIZIA LOCALE, Massimiliano Mancini

Tra l’evoluzione delle funzioni e la necessità di una riforma strutturale e ineluttabile a partire dal contratto autonomo

Abstract: A quarant’anni dall’entrata in vigore della legge quadro n. 65 del 7 marzo 1986 sull’ordinamento della polizia municipale, il sistema della polizia locale italiana mostra evidenti segni di inadeguatezza rispetto alle trasformazioni istituzionali, sociali e operative intervenute nel frattempo. L’ampliamento delle funzioni, l’incremento delle responsabilità e il crescente ruolo delle polizie locali nelle politiche di sicurezza urbana rendono ormai inevitabile una riforma organica del settore. Tra i nodi centrali emerge la questione del riconoscimento contrattuale autonomo, quale strumento per adeguare status giuridico, tutele e condizioni di lavoro alla natura effettiva delle funzioni esercitate. Il contributo riflette sul significato della ricorrenza dei quarant’anni della legge quadro, analizzando i limiti dell’attuale assetto normativo e indicando nella riforma contrattuale il primo passo necessario per una modernizzazione complessiva del sistema.

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Quarant’anni di una legge fondamentale

Il 7 marzo 1986 veniva approvata la legge n. 65, recante la legge quadro sull’ordinamento della polizia municipale. Si trattò di un passaggio decisivo nel processo di riconoscimento istituzionale delle polizie locali italiane, fino ad allora caratterizzate da assetti organizzativi fortemente eterogenei e privi di un quadro normativo unitario.

La legge quadro rappresentò, all’epoca, un importante punto di equilibrio tra autonomia degli enti locali e necessità di definire principi comuni per l’organizzazione dei corpi di polizia municipale. Il legislatore riconobbe formalmente la funzione di polizia amministrativa locale, disciplinò l’attribuzione della qualifica di agente e ufficiale di polizia giudiziaria ai sensi dell’art. 57 c.p.p., nonché quella di agente di pubblica sicurezza su conferimento prefettizio ai sensi dell’art. 5 della stessa legge.

In un contesto istituzionale ancora fortemente centralizzato, antecedente alla stagione delle riforme amministrative degli anni Novanta e alla revisione costituzionale del 2001, la legge n. 65 del 1986 rappresentò dunque un significativo passo avanti nel riconoscimento del ruolo delle polizie locali nell’ambito dell’ordinamento repubblicano. Essa costituì la prima vera cornice normativa nazionale capace di definire i principi organizzativi fondamentali dei servizi di polizia locale, lasciando tuttavia ampi margini di autonomia agli enti territoriali.

Un quadro normativo rimasto sostanzialmente immutato

A quarant’anni dalla sua approvazione, tuttavia, la legge quadro mostra evidenti limiti strutturali. Il sistema istituzionale italiano è profondamente cambiato: la riforma amministrativa avviata con le cosiddette leggi Bassanini (l. n. 59/1997 e d.lgs. n. 112/1998), la progressiva affermazione del principio di sussidiarietà e soprattutto la riforma del Titolo V della Costituzione operata con la legge costituzionale n. 3 del 2001 hanno ridefinito i rapporti tra Stato, regioni ed enti locali, incidendo profondamente anche sulle funzioni di polizia amministrativa locale.

Contestualmente, l’evoluzione delle politiche di sicurezza urbana ha attribuito alle polizie locali un ruolo sempre più rilevante nel sistema della sicurezza territoriale. Norme quali il decreto-legge n. 92 del 2008, convertito nella legge n. 125 del 2008, e soprattutto il decreto-legge n. 14 del 2017 (cosiddetto decreto Minniti-Orlando sulla sicurezza urbana) hanno consolidato il modello della sicurezza integrata, fondato sulla cooperazione tra Stato, regioni ed enti locali.

In questo contesto, la polizia locale svolge oggi attività che spaziano dalla polizia stradale alla polizia giudiziaria, dal controllo del territorio alla prevenzione dei fenomeni di degrado urbano, fino alla tutela dell’ambiente, del commercio e della vivibilità delle città.

Nonostante questo significativo ampliamento delle competenze, il quadro normativo nazionale è rimasto sostanzialmente ancorato alla disciplina del 1986. Ne deriva un evidente scollamento tra funzioni effettivamente esercitate e riconoscimento giuridico-istituzionale del ruolo delle polizie locali.

L’evoluzione delle funzioni e l’aumento delle responsabilità

Negli ultimi decenni la polizia locale è divenuta uno degli attori principali nelle politiche di sicurezza territoriale. Il concetto stesso di sicurezza urbana, progressivamente affermatosi nella legislazione nazionale e nella prassi amministrativa, ha rafforzato il ruolo operativo delle polizie locali nella prevenzione dei fenomeni di degrado urbano e nella gestione dei conflitti sociali nello spazio pubblico.

Tale evoluzione ha determinato un progressivo incremento delle responsabilità operative. Gli operatori di polizia locale sono oggi chiamati a svolgere funzioni complesse e multidisciplinari, che richiedono competenze giuridiche, investigative e operative sempre più avanzate.

Nonostante ciò, il riconoscimento giuridico e contrattuale del personale continua a essere collocato all’interno del comparto generale delle funzioni locali, senza una disciplina specifica adeguata alla natura delle attività svolte.

La lunga storia dei tentativi di riforma

Il dibattito sulla riforma della polizia locale ha accompagnato l’evoluzione dell’ordinamento sin dalla fine degli anni Novanta.

Uno dei primi tentativi di revisione organica della legge quadro risale alla XIII legislatura, quando venne presentato il disegno di legge n. 2351 del 1997, volto a ridefinire il ruolo della polizia municipale nel nuovo assetto delle autonomie locali. Successivamente, nella XIV legislatura, furono presentati ulteriori progetti di legge di riordino, tra cui il disegno di legge n. 2128 del 2002, che mirava a rafforzare il coordinamento tra polizia locale e forze di polizia statali.

Un passaggio particolarmente significativo si registrò nella XVI legislatura, con il disegno di legge governativo n. 733-B del 2008, inserito nel più ampio contesto delle politiche di sicurezza urbana promosse dal cosiddetto pacchetto sicurezza. Anche in quel caso, tuttavia, il percorso legislativo non giunse a conclusione.

Nelle legislature successive il tema è rimasto costantemente all’attenzione del Parlamento. Nella XVII legislatura furono presentati diversi progetti di legge di riordino della polizia locale, tra cui il disegno di legge n. 1571 del 2014, volto a ridefinire le funzioni e a rafforzare il coordinamento istituzionale.

Più recentemente, nella XIX legislatura, risultano all’esame della Commissione Affari costituzionali della Camera alcuni progetti di legge di riforma complessiva della polizia locale, tra cui il disegno di legge n. 1716, che propone un riordino delle funzioni e dell’organizzazione dei corpi di polizia locale, introducendo anche strumenti di coordinamento più avanzati con il sistema della sicurezza pubblica.

Parallelamente, il Ministero dell’interno ha avviato negli ultimi anni tavoli di confronto con l’ANCI e con le rappresentanze istituzionali del settore, finalizzati a definire linee condivise di riforma.

Il nodo del contratto autonomo

In questo contesto, la questione del contratto collettivo autonomo per la polizia locale assume un valore centrale nel dibattito sulla riforma del settore.

L’attuale collocazione contrattuale, condivisa con l’insieme delle professionalità degli enti locali, appare sempre meno coerente con la natura delle funzioni svolte dagli operatori di polizia locale. Le attività di polizia giudiziaria, di polizia stradale e di controllo del territorio comportano livelli di responsabilità e di esposizione al rischio che difficilmente possono essere ricondotti alla disciplina contrattuale generale del pubblico impiego locale.

Il riconoscimento di un comparto contrattuale autonomo non rappresenterebbe soltanto una rivendicazione di natura economica o sindacale, ma costituirebbe soprattutto un passaggio essenziale per l’adeguamento dell’ordinamento alla realtà delle funzioni esercitate.

Un contratto autonomo consentirebbe infatti di disciplinare in modo più coerente aspetti fondamentali quali la formazione specialistica, l’organizzazione del lavoro, la tutela della salute e della sicurezza degli operatori, nonché le progressioni di carriera e le responsabilità connesse all’esercizio delle funzioni di polizia.

Una riforma ormai ineluttabile

La ricorrenza dei quarant’anni della legge quadro rappresenta dunque un’occasione significativa per riaprire una riflessione complessiva sull’ordinamento della polizia locale.

Non si tratta soltanto di aggiornare una normativa ormai datata, ma di riconoscere pienamente il ruolo che le polizie locali svolgono oggi nel sistema della sicurezza pubblica multilivello e nella governance territoriale.

Una riforma organica dovrebbe affrontare diversi nodi strutturali: la ridefinizione delle funzioni, il coordinamento con le altre forze di polizia, l’omogeneità degli standard organizzativi e formativi sul territorio nazionale, nonché il riconoscimento di adeguate tutele professionali.

In questo percorso, il tema del contratto autonomo rappresenta probabilmente il primo e più immediato passaggio riformatore. Senza un adeguamento dello status giuridico e contrattuale degli operatori, ogni tentativo di riforma rischia infatti di rimanere incompleto.

Quarant’anni dopo l’approvazione della legge n. 65 del 1986, il sistema della polizia locale italiana si trova dunque di fronte a una scelta non più rinviabile: continuare a operare all’interno di un quadro normativo concepito in un contesto istituzionale ormai superato oppure avviare finalmente una riforma capace di riconoscere pienamente la centralità delle polizie locali nelle politiche di sicurezza e nel governo delle città contemporanee.