DRONI E POLIZIA LOCALE: TRA PRECLUSIONE APPARENTE E SPAZI DI LEGITTIMITÀ OPERATIVA, Massimiliano Mancini

Il riconoscimento del volo di Stato e la valutazione d’impatto inviata preventivamente al Garante come condizioni per un impiego legittimo

Abstract: La bozza di decreto sicurezza attualmente in discussione si inserisce nel solco delle politiche legislative volte al rafforzamento degli strumenti di prevenzione e repressione dei fenomeni di criminalità urbana, occupazioni abusive, immigrazione irregolare e manifestazioni ritenute violente. Il presente contributo analizza le principali innovazioni prospettate, soffermandosi sui profili di compatibilità costituzionale, sul bilanciamento tra sicurezza collettiva e diritti fondamentali e sulle possibili ricadute sistemiche nell’ordinamento penale e amministrativo. L’analisi evidenzia come il nodo centrale resti quello della proporzionalità e della ragionevolezza delle misure, alla luce degli artt. 2, 3, 13, 16, 17 e 27 Cost., nonché dei parametri convenzionali europei.

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L’esclusione delle polizie locali dall’impiego dei droni per fini di polizia

L’intervento del Prefetto di Lecce che con la propria note dello scorso 12 febbraio 2026 ha ricordato a tutti che le norme vigenti riconoscono l’impiego dei droni per attività di polizia alle sole forze di polizia dello Stato ha destato una levata di scudi identitaria da parte di comandanti di polizia locale che, quasi a voler essere più costituzionalisti della Corte Costituzionale, si sono affannati a voler dimostrare l’erroneità della legge o della sua interpretazione, nonostante la chiarezza del dettato.

La questione deve essere approcciata in senso tecnico, liberandosi da difese di parte come se si fosse in un processo civile e da inutili partigianerie, poiché la disciplina del settore aeronautico, anche nel caso degli UAS o droni come sono comunemente chiamati, è oramai definita in ogni dettaglio da una normativa armonizzata e consolidata e che parte dalla disciplina europea.

Il quadro normativo sui droni civili

La disciplina degli aeromobili a pilotaggio remoto è oggi principalmente regolata da norme sovranazionali europee: dal Reg. (UE) 2018/1139 e dai regolamenti delegati e di esecuzione EASA (Reg. (UE) 2019/945 e 2019/947), che hanno armonizzato a livello europeo la materia. Tali disposizioni si applicano agli UAS civili, distinguendo tra categorie “open”, “specific” e “certified”.

La discilina generale dei droni impone limiti molto stringenti (art. 4 Reg. es. UE 2019/947^[1]):

peso massimo al decollo inferiore a 25 kg;
altezza massima da terra o dall’ostacolo entro 120 mt.;
divieto di sorvolo di assembramenti di persone;
obbligo di mantenere la distanza di sicurezza dalle persone;
obbligo di mantenere sempre il contatto visivo tra UAS e pilota;
possibilità di volare solo in aree consentite.

Questi limiti rendono evidentemente inutilizzabili i droni per l’attività di polizia e, in particolare, gli scenari operativi in cui operano le polizie locali comportano pressoché sempre il superamento di almeno uno di questi limiti, ad esempio quello degli assembramenti e della distanza di sicurezza dalle persone o il sorvolo di zone vietate come quelle nel raggio di chilometri da aeroporti o sedi militari.

Anche l’impiego in aree remote e impervie determina il superamento di questi vincoli, si immagini, ad esempio, come possa essere difficoltoso se non impossibile ricercare discariche abusive, sorvegliare incendi, o ricercare inquinatori o piromani mantenendo il contatto visivo con l’UAS e mantenendo una quota di 120 mt.

La deroga per le sole forze di polizia dello Stato

Gli UAS adibiti a funzioni di polizia sono espressamente esclusi da tali limiti a condizione che siano riconosciuti tali dalla disciplina dello Stato membro (art. 2 par. 3 lett. a Reg. UE 2018/1139^[2]).

L’Italia aveva già disciplinato la materia che quindi è rimasta confermata dalla normativa europea, autorizzando con propria legge il Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro della difesa, con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, sentito l’Ente nazionale per l’aviazione civile (ENAC), a disciplinare con decreto le modalità di utilizzo dei droni da parte delle Forze di polizia (art. 5 c. 3-sexies D.L.7/2015 convertito con l. 43/2015^[3]). Nel territorio italiano sono state espressamente esonerate le sole forze di polizia dello Stato, quindi quelle ricomprese nell’art. 16 della legge 121/81 ossia la Polizia di Stato, l’Arma dei Carabinieri, la Guardia di Finanza e la Polizia Penitenziaria (art. 1 D.M. 13/06/2022^[4]).

Tale formulazione non consente alcuna interpretazione estensiva e quindi anche laddove si considerassero impieghi dei droni per finalità che escludono funzioni di pubblica sicurezza e ordine pubblico, mancando la deroga della disciplina dello Stato membro (art. 2 par. 3 lett. a Reg. UE 2018/1139) l’impiego da parte delle polizie locali può avvenire in via generale solo nel rispetto dei limiti previsti per la navigazione civile e quindi sono di fatto inutilizzabili già solo per il divieto di sorvolo di assembramenti di persone dalle quali bisogna anche mantenere una adeguata distanza di sicurezza oltre all’obbligo di mantenere sempre il contatto visivo tra UAS e pilota e di di volare solo in aree consentite (art. 4 Reg. es. UE 2019/947). Come si può pensare di rilevare anche solo un sinistro stradale o di fare accertamenti di polizia urbanistica con questi limiti?

L’alternativa alla deroga permanente

I limiti generali previsti per la navigazione dei droni possono essere superati econdo la normativa europea richiedere di volta in volta una specificia autorizzazione all’autorità aeronautica nazionale, operando quindi in categoria “specifica” (art. 5 Reg. es. UE 2019/947^[5]) o “certificata” (art. 6 Reg. es. UE 2019/947^[6]) delle operazioni UAS.

In Italia l’autorizzazione preventiva si deve richiedere all’Ente Nazionale dell’Aviazione-ENAC, svolgendo preventivamente la valutazione del rischio e prevedendo adeguate misure di attenuazione del rischio, indicando nella richiesta una serie di informazioni che richiedono tempo e preparazione, come:

il codice operatore;
la posizione geografica del drone e la sua altezza di volo rispetto al suolo prevista durante la navigazione per la quale si richiede l’autorizzazione;
la posizione del pilota remoto o, qualora quest’ultima non sia disponibile, il punto di decollo;
il sistema di identificazione e, qualora il drone non ne sia munito, dovranno essere installati moduli aggiuntivi.

L’UAS potrà decollare se e quando sarà eventualmente autorizzato.

Una preclusione solo apparente per i droni delle polizie locali

La norma nazionale che deroga i droni impiegati dalle forze di Polizia dello Stato dai limiti generali previsti per la per la navigazione civile dispone “Fermo restando quanto disposto dal codice della navigazione” (art. 5 c. 3-sexies D.L.7/2015 convertito con l. 43/2015).

Il primo comma dell’art. 748^[7] del Codice della Navigazione deroga l’applicazione delle regole generali previste per gli aeromobili privati alla categoria degli aeromobili di Stato, che sono quelli militari, delle dogane, delle Forze di polizia dello Stato e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, ai quali attribuisce uno statuto speciale^[8], viceversa tutti gli altri aeromobilisono considerati privati, anche se di proprietà dello Stato(art. 744 CdN^[9]), ma le polizie locali possono ottenere l’equiparazione agli aeromobili di Stato richiedendolo al Ministero delle infrastrutture e dei trasporti (art. 746 CdN^[10]) estendendo così le esenzioni previste per tutte le altre forze di polizia dello Stato.

A ben vedere la preclusione all’impiego dei droni per le polizie locali è solo apparente.

La qualificazione non può essere meramente nominale, ma deve fondarsi su:

– una previsione regolamentare o deliberativa dell’ente;

– un impiego strettamente connesso a funzioni di polizia amministrativa o giudiziaria;

– l’inserimento dell’operazione in un quadro di coordinamento con le Autorità di pubblica sicurezza.

La dimensione privacy: DPIA e consultazione preventiva

Come è ben noto l’impiego di qualsiasi sistema di videosorveglianza richiede sempre la redazione di una valutazione d’impatto-DPIA (EDPB Linee Guida 3/2019 p. 2^[11]), nel caso della Polizia Locale, il trattamento rientra altresì nel d.lgs. 51/2018, attuativo della Direttiva (UE) 2016/680 in materia di trattamento dati per finalità di prevenzione e repressione dei reati.

ln ogni caso l’impiego di droni per finalità di polizia comporta che il trattamento dei dati, ossia le riprese, sia sempre considerato ad alto rischio (art. 23 c. 4 DPR 15/2018^[12]) e quindi è necessario inviare la DPIA in consultazione preventiva al Garante che potrà approvarla, respingerla non consentendo quindi il trattamento, oppure imporre limitazioni (art. 36 GDPR e art. 24 d. lgs. 51/2018). Questo obbligo non distingue le forze di polizia dello Stato dalle polizie locali poiché vale per tutti senza alcuna distinzione o caso particolare.

La DPIA deve analizzare:

– natura, ambito, contesto e finalità del trattamento;

– necessità e proporzionalità rispetto agli scopi perseguiti;

– rischi per i diritti e le libertà fondamentali;

– misure tecniche e organizzative adottate.

L’utilizzo dei droni incide su diritti fondamentali quali la riservatezza (art. 2 Cost.), la libertà personale (art. 13 Cost.) e la libertà di circolazione (art. 16 Cost.).

Il principio di proporzionalità, elaborato dalla Corte costituzionale e dalla Corte di Giustizia dell’Unione europea, impone che ogni misura limitativa sia:

– idonea allo scopo;

– necessaria (assenza di mezzi meno invasivi);

– proporzionata in senso stretto.

Il principio di necessità che legittima l’impiego di questi dispositivi risiede nell’esigenza di documentare azioni illecite in un “teatro operativo” particolarmente complesso e ad alto rischio, pertanto l’impiego deve essere motivato caso per caso e non può essere generalizzato, lo abbiamo sempre detto eppure le amministrazioni locali credono di poter aggirare gli obblighi con i propri regolamenti, ma, come ripete sempre il Garante, il fine non giustifica mai i mezzi piuttosto i mezzi qualificano il fine.

Un uso generalizzato e indifferenziato dei droni per finalità di controllo urbano rischierebbe di configurare una forma di sorveglianza massiva incompatibile con lo Stato costituzionale di diritto. Diversamente, un impiego circoscritto a situazioni di emergenza, eventi pubblici o specifiche attività investigative può risultare giustificabile, purché sorretto da adeguata base normativa

Questi aspetti sono stati ribaditi dalla viva voce del Garante.

Conclusione

L’impiego dei droni non è precluso alle polizie locali, ma per poterli impiegare senza i limiti imposti dalla la normativa EASA/ENAC e in particolare al Reg. (UE) 2019/947 (operazioni), al Reg. (UE) 2019/945 (requisiti tecnici), Regolamento UAS-IT ENAC, che rendono di fatto inutilizzabili questi mezzi aerei per finalità di polizia, a causa dei limiti sulle aree e sulle persone che si possono sorvolare, è necessario richiedere l’equiparazione a volo di Stato da richiedere al MIT e dopo di essa svolgere con esperti valutatori una accurata valutazione d’impatto-DPIA da inviare in consultazione preventiva all’Autorità Garante per la Protezione dei Dati.

NOTE

[1] Regolamento di esecuzione (EU) 2019/947, art. 4 (Categoria «aperta» delle operazioni UAS): «1.Le operazioni sono classificate come operazioni UAS nella categoria «aperta» solo se sono soddisfatti i seguenti requisiti: a) l’UAS appartiene a una delle classi stabilite nel regolamento delegato (UE) 2019/945 o è stato costruito da privati o soddisfa le condizioni di cui all’articolo 20; b) l’aeromobile senza equipaggio ha una massa massima al decollo inferiore a 25 kg; c) il pilota remoto garantisce che l’aeromobile senza equipaggio sia mantenuto a distanza di sicurezza dalle persone e che non sorvoli assembramenti di persone; d) il pilota remoto mantiene l’aeromobile senza equipaggio in VLOS in qualsiasi momento, tranne in caso di volo in modalità follow me o in caso di utilizzo di un osservatore dell’aeromobile senza equipaggio, come specificato nella parte A dell’allegato; e) durante il volo l’aeromobile senza equipaggio è mantenuto entro 120 metri dal punto più vicino alla superficie terrestre, salvo in caso di sorvolo di un ostacolo, come specificato nella parte A dell’allegato; f) durante il volo l’aeromobile senza equipaggio non trasporta merci pericolose e non lascia cadere alcun materiale; […omissis…]».

[2] Reg. (UE) 2018/1139 del 04/07/2018, art. 2 (Ambito di applicazione): «3.Il presente regolamento non si applica: a) agli aeromobili e ai loro motori, eliche, parti, equipaggiamenti non installati e dispositivi di controllo remoto impegnati in operazioni militari, doganali, di polizia, di ricerca e salvataggio, di lotta antincendio, di guardia di frontiera e costiera o in attività o servizi analoghi, effettuati sotto il controllo e la responsabilità di uno Stato membro, nell’interesse pubblico da, o per conto di, un organismo investito dei poteri di autorità pubblica, né al personale e alle organizzazioni che partecipano alle attività e ai servizi forniti da tali aeromobili; […omissis…]».

[3] D.L. 7/2015 “Misure urgenti per il contrasto del terrorismo, anche di matrice internazionale, nonchè proroga delle missioni internazionali delle Forze armate e di polizia, iniziative di cooperazione allo sviluppo e sostegno ai processi di ricostruzione e partecipazione alle iniziative delle Organizzazioni internazionali per il consolidamento dei processi di pace e di stabilizzazione“, art. 5 (Potenziamento e proroga dell’impiego del personale militare appartenente alle Forze armate): «3-sexies. Fermo restando quanto disposto dal codice della navigazione e dalla disciplina dell’Unione europea, con decreto del Ministro dell’interno, di concerto con il Ministro della difesa, con il Ministro dell’economia e delle finanze e con il Ministro delle infrastrutture e dei trasporti, da emanare, sentito l’Ente nazionale per l’aviazione civile (ENAC), entro centoventi giorni dalla data di entrata in vigore della presente disposizione, sono disciplinate le modalità di utilizzo, da parte delle Forze di polizia, degli aeromobili a pilotaggio remoto, comunemente denominati ‘dronì, ai fini del controllo del territorio per finalità di pubblica sicurezza, con particolare riferimento al contrasto del terrorismo e alla prevenzione dei reati di criminalità organizzata e ambientale, nonché per le finalità di cui all’articolo 2, comma 1, del decreto legislativo 19 agosto 2016, n. 177, e, per il Corpo della guardia di finanza, anche ai fini dell’assolvimento delle funzioni di polizia economica e finanziaria di cui all’articolo 2 del decreto legislativo 19 marzo 2001, n. 68. All’attuazione del presente comma si provvede nell’ambito delle risorse umane, finanziarie e strumentali disponibili a legislazione vigente e comunque senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.L’utilizzo di aeromobili a pilotaggio remoto da parte del personale abilitato del Corpo di polizia penitenziaria è previsto nell’ambito delle funzioni svolte dal predetto personale ai sensi dell’articolo 5 della legge 15 dicembre 1990, n. 395, per assicurare una più efficace vigilanza sugli istituti penitenziari e garantire la sicurezza all’interno dei medesimi).»

[4] D.M. Ministero Interno 13/06/2022 “Modalità di utilizzo da parte delle Forze di polizia degli aeromobili a pilotaggio remoto”, art. 1 (Oggetto e campo di applicazione): «1. Il presente decreto disciplina le modalità di impiego dei sistemi di aeromobili senza equipaggio in dotazione o in uso alle Forze di polizia di cui all’art. 16 della legge 1° aprile 1981, n. 121, per le finalità di cui all’art. 5, comma 3-sexies del decreto-legge 18 febbraio 2015, n. 7, convertito, con modificazioni, dalla legge 17 aprile 2015, n. 43, come modificato dall’art. 35-sexies, comma 1, del decreto-legge 4 ottobre 2018, n. 113, convertito, con modificazioni, dalla legge 1° dicembre 2018, n. 132.»

[5] Reg. es. UE 2019/947, art. 5 (Categoria «specifica» delle operazioni UAS): «1. Se uno dei requisiti di cui all’articolo 4 o alla parte A dell’allegato non è soddisfatto, l’operatore UAS è tenuto a ottenere dall’autorità competente dello Stato membro in cui l’UAS è immatricolato un’autorizzazione operativa a norma dell’articolo 12. 2. La domanda di autorizzazione operativa presentata all’autorità competente a norma dell’articolo 12 è corredata di una valutazione dei rischi effettuata dall’operatore in conformità all’articolo 11, comprendente le adeguate misure di attenuazione. 3. Conformemente alla parte B, punto UAS.SPEC.040, dell’allegato, l’autorità competente rilascia un’autorizzazione operativa se ritiene che i rischi operativi siano adeguatamente attenuati in conformità all’articolo 12.»

[6] Reg. es. UE 2019/947, art. 6 (Categoria «certificata» delle operazioni UAS): «1. Le operazioni sono classificate come operazioni UAS nella categoria «certificata» solo se sono soddisfatti i seguenti requisiti: a) l’UAS è certificato a norma dell’articolo 40, paragrafo 1, lettere a), b) e c), del regolamento delegato (UE) 2019/945; e b) l’operazione è effettuata in una delle seguenti condizioni: i. è previsto il sorvolo di assembramenti di persone; ii. è previsto il trasporto di persone; iii. è previsto il trasporto di merci pericolose che può comportare un rischio elevato per terzi in caso di incidente. 2. Le operazioni UAS sono inoltre classificate come operazioni UAS nella categoria «certificata» se l’autorità competente, sulla base della valutazione dei rischi di cui all’articolo 11, ritiene che il rischio dell’operazione non possa essere adeguatamente attenuato senza la certificazione dell’UAS e dell’operatore UAS e, se del caso, senza rilasciare una licenza al pilota remoto.»

[7] Codice della Navigazione, art. 748 (Norme applicabili): «1.Salva diversa disposizione, non si applicano le norme del presente codice agli aeromobili militari, di dogana, delle Forze di polizia dello Stato e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, nonché agli aeromobili previsti nel quarto comma dell’articolo 744.[…omissis…]».

[8] art. 748 Codice della Navigazione; Cons. Stato, sez. VI, n. 4159/2013.

[9] Codice della Navigazione, art. 744 (Aeromobili di Stato e aeromobili privati): «1. Sono aeromobili di Stato gli aeromobili militari e quelli, di proprietà dello Stato, impiegati in servizi istituzionali delle Forze di polizia dello Stato, della Dogana, del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, del Dipartimento della protezione civile o in altro servizio di Stato. 2. Tutti gli altri aeromobili sono considerati privati. 3. Salvo che non sia diversamente stabilito da convenzioni internazionali, agli effetti della navigazione aerea internazionale sono considerati privati anche gli aeromobili di Stato, ad eccezione di quelli militari, di dogana, di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco. 4. Sono equiparati agli aeromobili di Stato gli aeromobili utilizzati da soggetti pubblici o privati, anche occasionalmente, per attività dirette alla tutela della sicurezza nazionale.».

[10] Codice della Navigazione, art. 746 (Aeromobili equiparabili a quelli di Stato) «1.Salvo quanto disposto dell’articolo 744, quarto comma, il Ministero delle infrastrutture e dei trasporti può, con proprio provvedimento, equiparare agli aeromobili di Stato quegli aeromobili che, pur appartenendo a privati ed essendo da questi esercitati, siano adibiti a un servizio di Stato di carattere non commerciale. Il provvedimento stabilisce limiti e modalità dell’equiparazione ed indica la categoria di aeromobile di Stato cui essa si riferisce. L’equiparazione rende applicabili le disposizioni relative alla categoria cui essa si riferisce e le altre disposizioni indicate nel provvedimento.»

[11] EDPB-European Data Protection Board. Linee Guida 3/2019 sul trattamento dei dati personali attraverso dispositivi video. Versione 2.0 29 gennaio 2020. Punto 2 Ambito di applicazione: «7. La sorveglianza sistematica e automatizzata di uno spazio specifico con mezzi ottici o audiovisivi per lo più a scopo di protezione della proprietà o per proteggere la vita e la salute delle persone è divenuta un fenomeno significativo dei nostri giorni. Questa attività comporta la raccolta e la conservazione di informazioni grafiche o audiovisive su tutte le persone che entrano nello spazio monitorato identificabili in base al loro aspetto o ad altri elementi specifici. L’identità di tali persone può essere stabilita sulla base delle informazioni così raccolte. Questo tipo di sorveglianza consente inoltre un ulteriore trattamento dei dati personali per quanto riguarda la presenza e il comportamento delle persone nello spazio considerato. Il rischio potenziale di un uso improprio di tali dati aumenta in rapporto alla dimensione dello spazio monitorato e al numero di persone che lo frequentano. Ciò si riflette nel RGPD all’articolo 35 paragrafo 3 lettera c) che impone l’esecuzione di una valutazione d’impatto sulla protezione dei dati in caso di sorveglianza sistematica su vasta scala di un’area accessibile al pubblico e all’articolo 37 paragrafo 1 lettera b) che impone ai responsabili del trattamento di designare un responsabile della protezione dei dati se la tipologia di trattamento per sua natura richiede il monitoraggio regolare e sistematico degli interessati.»

[12] DPR 15/2018, art. 23 (Sistemi di ripresa fotografica, video e audio) «3. Il trattamento di dati personali raccolti tramite aeromobili a pilotaggio remoto, in considerazione della loro potenziale invasività, è ricompreso tra quelli che presentano rischi specifici di cui all’articolo 6.»