Guinzaglio e museruola: obblighi, sanzioni e competenze dopo la riforma della polizia veterinaria

di Marco Nobili

Dalla disciplina nazionale al sistema regionale, il caso della Campania

Abstract: La disciplina relativa alla conduzione dei cani negli spazi pubblici rappresenta un esempio significativo della crescente complessità del sistema delle fonti in materia di tutela degli animali e pubblica incolumità. L’abrogazione del regolamento di polizia veterinaria del 1954 ha modificato un quadro normativo costruito per decenni sull’interazione tra disposizioni statali, ordinanze ministeriali, legislazione regionale e regolamentazione locale, mentre l’ordinanza del Ministero della Salute del 6 agosto 2013, più volte prorogata e tuttora efficace, continua a prescrivere l’utilizzazione del guinzaglio di lunghezza non superiore a 1,50 metri e la disponibilità della museruola. Particolarmente interessante è il caso della Campania, dove la legge regionale 11 aprile 2019, n. 3 e, soprattutto, il relativo Regolamento regionale 2 febbraio 2021, n. 1 costruiscono una disciplina autonoma e direttamente sanzionata della conduzione degli animali d’affezione, offrendo agli operatori di Polizia Municipale un riferimento normativo che non dipende dall’esistenza di una specifica ordinanza comunale. La ricostruzione delle fonti consente quindi di distinguere l’obbligo sostanziale dalla sua copertura sanzionatoria e mostra l’importanza, nell’attività di accertamento, del principio di legalità sancito dalla legge n. 689 del 1981.

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Dalla responsabilità del proprietario alla prevenzione del rischio

Il punto di partenza della disciplina contemporanea è rappresentato dall’Ordinanza del Ministero della Salute 6 agosto 2013, concernente la tutela dell’incolumità pubblica dall’aggressione dei cani, provvedimento nato originariamente con carattere contingibile e urgente ma successivamente prorogato più volte e, da ultimo, dall’Ordinanza ministeriale 10 luglio 2025, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale del 20 agosto 2025.

L’impostazione dell’ordinanza supera una concezione fondata sulla presunta pericolosità di determinate razze e concentra la responsabilità sul comportamento del proprietario o del detentore, stabilendo all’art. 1 che il proprietario è responsabile del benessere, del controllo e della conduzione dell’animale e risponde civilmente e penalmente dei danni o delle lesioni provocati a persone, animali o cose, mentre chiunque accetti, anche temporaneamente, di detenere un cane appartenente ad altri ne assume la responsabilità per il relativo periodo.

Da questa responsabilità generale discendono obblighi concreti di prevenzione. Nelle aree urbane e nei luoghi aperti al pubblico il cane deve essere condotto utilizzando sempre un guinzaglio di lunghezza non superiore a 1,50 metri, fatta eccezione per le aree specificamente destinate dai Comuni ai cani; il proprietario o detentore deve inoltre avere con sé una museruola, rigida o morbida, da applicare quando esista un rischio per l’incolumità di persone o animali oppure quando ne venga richiesto l’utilizzo dall’autorità competente.

La distinzione è rilevante anche dal punto di vista operativo: il guinzaglio deve essere utilizzato, mentre la museruola deve normalmente essere portata con sé, diventandone obbligatoria l’applicazione quando ricorrano le condizioni individuate dalla disciplina. Affermare genericamente che nei luoghi pubblici ogni cane debba essere contemporaneamente condotto con guinzaglio e museruola non descrive quindi correttamente la regola generale oggi prevista dall’ordinanza ministeriale.

Il precedente sistema del regolamento di polizia veterinaria

La disciplina possiede tuttavia radici molto più risalenti, perché l’art. 83 del D.P.R. 8 febbraio 1954, n. 320, recante il Regolamento di polizia veterinaria, aveva costituito per decenni il principale riferimento nazionale in materia, prevedendo differenti modalità di conduzione dei cani e collegando l’utilizzo di guinzaglio e museruola ai luoghi e alle circostanze nelle quali l’animale veniva condotto.

Quel sistema aveva successivamente trovato una propria copertura sanzionatoria nella legge 2 giugno 1988, n. 218, che interveniva nell’ambito della disciplina di polizia veterinaria e consentiva di associare alle violazioni del regolamento una conseguenza amministrativa pecuniaria.

Il quadro è però profondamente mutato con la riforma della sanità animale determinata dal D.Lgs. 5 agosto 2022, n. 136, adottato nel processo di adeguamento dell’ordinamento nazionale alla nuova disciplina europea in materia di malattie animali, che ha comportato il superamento di larga parte del sistema costruito attorno al regolamento del 1954.

Ne deriva un problema giuridico che non può essere risolto semplicemente continuando ad applicare il precedente apparato sanzionatorio come se l’abrogazione della disposizione sostanziale non fosse intervenuta: quando una sanzione amministrativa è costruita attraverso il rinvio a una determinata fattispecie normativa, il venir meno della disposizione richiamata impone di verificare se esista nell’ordinamento vigente un’altra norma che descriva la condotta e ne preveda espressamente la sanzione.

È qui che emerge il principio decisivo per l’attività degli organi accertatori: l’esistenza di un obbligo non consente, da sola, di costruire una sanzione per analogia.

Il principio di legalità nella sanzione amministrativa

La questione assume particolare importanza per la Polizia Locale perché l’art. 1 della legge 24 novembre 1981, n. 689 stabilisce il principio di legalità delle sanzioni amministrative, secondo una logica sostanzialmente analoga a quella operante in materia penale: nessuno può essere assoggettato a una sanzione amministrativa se non in forza di una legge entrata in vigore prima della commissione della violazione.

Ciò significa che, nell’attività di accertamento, occorre distinguere almeno tre elementi: la disposizione che stabilisce l’obbligo, quella che individua la violazione e quella che associa alla violazione una determinata sanzione. Le tre componenti possono essere contenute nello stesso atto oppure risultare da un rinvio normativo, ma non possono essere ricostruite liberamente dall’operatore attraverso un’interpretazione analogica sfavorevole al trasgressore.

È precisamente sotto questo profilo che l’abrogazione del D.P.R. n. 320/1954 ha reso necessario riesaminare la tradizionale costruzione sanzionatoria nazionale relativa a guinzaglio e museruola, senza che ciò abbia tuttavia eliminato gli obblighi sostanziali stabiliti dall’ordinanza ministeriale del 2013, la cui efficacia è stata ripetutamente prorogata proprio perché il Ministero continua a considerare necessarie misure cautelari uniformi per prevenire aggressioni riconducibili alla non corretta gestione dei cani. Le proroghe del 2023 e del 2024 richiamano espressamente questa esigenza.

Il sistema delle competenze tra sanità veterinaria e Polizia Locale

Il quadro deve inoltre essere letto alla luce del D.Lgs. 2 febbraio 2021, n. 27, che disciplina i controlli ufficiali e individua le autorità competenti nei settori della sicurezza alimentare, della salute e del benessere animale, attribuendo un ruolo fondamentale ai servizi veterinari delle Aziende sanitarie.

Questo non esaurisce, tuttavia, il sistema dei controlli sulla conduzione degli animali negli spazi pubblici, poiché le funzioni esercitate dalle Polizie Locali derivano anche dalla legislazione regionale, dai regolamenti e dalle competenze comunali, in un sistema nel quale tutela del benessere animale, igiene urbana, convivenza civile e pubblica incolumità inevitabilmente si intersecano.

La questione non è quindi individuare un unico organo competente in via esclusiva, ma stabilire quale amministrazione e quale organo possiedano, rispetto alla singola fattispecie, il potere di accertamento attribuito dalla legge.

Ed è proprio sotto questo profilo che il caso della Campania risulta particolarmente significativo.

La Campania dispone di una disciplina specifica

La legge regionale Campania 11 aprile 2019, n. 3, dedicata alla tutela e al benessere degli animali d’affezione e alla prevenzione del randagismo, stabilisce all’art. 9 una serie di responsabilità e doveri direttamente riferiti ai proprietari e ai detentori, tra i quali rientrano l’obbligo di garantire l’adeguato e costante controllo dell’animale al fine di evitare rischi per la pubblica incolumità e quello di rispettare i criteri e le modalità regionali per la corretta detenzione e conduzione. Il testo vigente della legge è pubblicato dalla Regione Campania in forma coordinata con le modifiche intervenute fino alla legge regionale n. 13 del 2025.

Il dato decisivo è però rappresentato dal Regolamento regionale 2 febbraio 2021, n. 1, emanato proprio in attuazione della L.R. n. 3/2019, il cui Capo II disciplina espressamente la «Conduzione e accesso degli animali d’affezione in luoghi pubblici o aperti al pubblico».

L’art. 2 del regolamento stabilisce infatti che, nelle aree urbane e nei luoghi pubblici o aperti al pubblico, i cani devono essere tenuti al guinzaglio della lunghezza massima di 1,5 metri; il conduttore deve disporre degli strumenti necessari alla rimozione delle deiezioni e deve avere con sé una museruola, da utilizzare in presenza di un rischio per l’incolumità delle persone o degli altri animali oppure su richiesta dell’autorità competente; viene inoltre stabilito che gli animali non debbano provocare disturbo o danni a persone, cose o altri animali.

La coincidenza sostanziale con gli obblighi dell’ordinanza ministeriale è evidente, ma dal punto di vista dell’attività sanzionatoria esiste una differenza fondamentale: la disciplina regionale campana è accompagnata da un espresso apparato sanzionatorio.

In Campania la violazione del regolamento è sanzionata da 100 a 600 euro

L’art. 25 della L.R. Campania n. 3/2019, nel testo attualmente vigente, distingue infatti diverse fattispecie sanzionatorie e, alla lettera i) del comma 1, stabilisce per la violazione delle disposizioni regolamentari adottate ai sensi dell’art. 3, comma 1, lettera m), n. 1 — vale a dire precisamente le disposizioni concernenti le modalità di conduzione e accesso degli animali nei luoghi pubblici o aperti al pubblico — una sanzione amministrativa pecuniaria da 100 a 600 euro.

Questo dato modifica sensibilmente la soluzione operativa ipotizzata nel testo di partenza.

Nei Comuni campani, infatti, non appare necessario subordinare la sanzionabilità della conduzione senza guinzaglio all’esistenza di una specifica ordinanza comunale, né ricondurre necessariamente la fattispecie al più generale obbligo dell’art. 9, comma 1, lett. d), relativo all’adeguato e costante controllo dell’animale: esiste una disposizione regionale regolamentare che prescrive direttamente il guinzaglio e una disposizione legislativa regionale che sanziona la violazione di quella disciplina.

In termini operativi, pertanto, quando viene accertata in un’area urbana o in un luogo pubblico o aperto al pubblico la conduzione di un cane senza il guinzaglio prescritto dall’art. 2, comma 1, lett. a), del Regolamento regionale n. 1/2021, la fattispecie può essere ricostruita attraverso il combinato disposto tra art. 2 del Regolamento regionale n. 1/2021 e art. 25, comma 1, lett. i), della L.R. n. 3/2019, ferma naturalmente la necessità di verificare le circostanze concrete e le eccezioni previste dalla stessa disciplina.

La stessa costruzione vale per l’obbligo di avere con sé la museruola previsto dall’art. 2, comma 1, lett. c), mentre la mancata applicazione della museruola presuppone che ricorra una delle condizioni previste dalla norma, vale a dire il rischio per l’incolumità delle persone o degli altri animali oppure la richiesta dell’autorità competente.

Le aree per cani costituiscono un’eccezione espressamente disciplinata

La normativa regionale consente inoltre di evitare un’altra frequente semplificazione, quella secondo cui il cane dovrebbe essere sempre e comunque condotto al guinzaglio in qualsiasi spazio pubblico.

L’art. 3 del Regolamento regionale stabilisce infatti che nei parchi e nelle aree verdi destinate al pubblico i Comuni individuino aree riservate ai cani, recintate e opportunamente segnalate, nelle quali gli animali, purché socializzati e non aggressivi, possono essere lasciati liberi senza guinzaglio e museruola, rimanendo comunque sotto la sorveglianza del conduttore e senza arrecare danni alle piante o alle strutture.

La regola generale e l’eccezione risultano quindi chiaramente distinguibili: fuori dalle aree specificamente destinate allo sgambamento opera l’obbligo del guinzaglio previsto dall’art. 2; all’interno delle aree dedicate il cane può essere lasciato libero alle condizioni previste dall’art. 3.

Diversa ancora è la disciplina dei mezzi di trasporto pubblico regionale, sui quali il regolamento campano prescrive espressamente che i cani siano condotti al guinzaglio e muniti di museruola, salvo le specifiche modalità previste per gli animali di piccola taglia.

La Polizia Municipale è espressamente indicata tra gli organi accertatori

Un ulteriore elemento di particolare interesse operativo emerge direttamente dall’art. 25, comma 2, della legge regionale: le autorità competenti alla rilevazione e alla contestazione degli illeciti sono individuate nei servizi veterinari delle ASL, nelle Polizie municipali e negli altri soggetti previsti dall’art. 13, comma 4, della legge n. 689/1981.

Per gli operatori di Polizia Locale campani, dunque, non si tratta soltanto di ricavare indirettamente una competenza generale dalla funzione di polizia amministrativa locale, perché la stessa legge regionale attribuisce espressamente alle Polizie municipali il potere di rilevare e contestare le violazioni.

La Regione Campania è invece individuata quale autorità competente ai sensi dell’art. 18 della legge n. 689/1981 per l’irrogazione delle sanzioni mediante ordinanza-ingiunzione ed è altresì l’ente destinatario dei relativi proventi.

Una distinzione operativa necessaria tra controllo dell’animale e violazione specifica

Rimane comunque utile la distinzione contenuta nel testo originario tra la violazione formale di una specifica modalità di conduzione e il più generale dovere del proprietario di mantenere un adeguato controllo dell’animale, ma i due piani non devono essere confusi.

L’art. 9, comma 1, della L.R. n. 3/2019 contiene infatti obblighi generali del proprietario e del detentore e la violazione di tale comma è sanzionata dall’art. 25, comma 1, lett. c), con il pagamento di una somma da 50 a 300 euro; le violazioni delle specifiche modalità di conduzione previste dal regolamento regionale ricadono invece nella distinta previsione della lettera i), per la quale la sanzione è da 100 a 600 euro.

La differenza non è soltanto quantitativa ma giuridicamente significativa: l’operatore deve individuare la fattispecie concretamente accertata e ricondurla alla disposizione che effettivamente la disciplina, evitando di utilizzare una norma generale quando esista una norma speciale direttamente applicabile.

Se il cane viene semplicemente condotto senza il guinzaglio prescritto in un luogo nel quale esso è obbligatorio, il riferimento specifico è costituito dalla disciplina regolamentare; se invece la condotta presenta ulteriori profili relativi alla mancata custodia o al mancato controllo dell’animale, questi dovranno essere valutati autonomamente alla luce delle disposizioni applicabili e nel rispetto delle regole sul concorso degli illeciti.

Una stratificazione normativa che richiede precisione nell’accertamento

La vicenda del guinzaglio e della museruola mostra, in definitiva, un problema più generale dell’ordinamento amministrativo contemporaneo: la stratificazione delle fonti può far apparire incerta una disciplina che diventa invece più chiara quando vengono separati il livello nazionale, quello regionale e quello locale.

Sul piano nazionale, l’Ordinanza ministeriale del 6 agosto 2013, ancora efficace in forza delle successive proroghe, stabilisce un principio uniforme di responsabilità del proprietario e prescrive il guinzaglio entro 1,50 metri e la disponibilità della museruola; sul piano regionale, la Campania ha trasformato quei principi in una disciplina organica della conduzione degli animali attraverso la L.R. n. 3/2019 e il Regolamento n. 1/2021; sul piano comunale possono infine intervenire ulteriori disposizioni, purché compatibili con il quadro delle competenze e con le fonti sovraordinate.

Proprio per questa ragione, nel territorio campano l’assenza di una specifica ordinanza comunale non determina di per sé un vuoto sanzionatorio rispetto alle modalità di conduzione disciplinate dalla normativa regionale: l’obbligo del guinzaglio e quello di avere con sé la museruola trovano già una formulazione espressa nel Regolamento regionale n. 1/2021 e la loro violazione è assistita dalla sanzione prevista dall’art. 25, comma 1, lett. i), della L.R. n. 3/2019.

È probabilmente questo l’aspetto di maggiore interesse per l’attività della Polizia Locale, perché consente di spostare la questione dal tentativo di individuare una sanzione attraverso interpretazioni estensive alla più corretta ricostruzione del sistema regionale vigente: non è l’operatore a dover colmare una lacuna sanzionatoria, ma è l’ordinamento a dover fornire preventivamente la norma che prescrive la condotta e quella che ne sanziona la violazione.

Ed è precisamente in questa distinzione, apparentemente tecnica ma essenziale per la legittimità dell’azione amministrativa, che il principio di legalità incontra concretamente la tutela della pubblica incolumità.

Riferimenti normativi essenziali

Ministero della Salute, Ordinanza contingibile e urgente 6 agosto 2013 concernente la tutela dell’incolumità pubblica dall’aggressione dei cani, G.U. n. 209 del 6 settembre 2013, e successive modificazioni e proroghe.

Ministero della Salute, Ordinanza 10 luglio 2025 – Proroga dell’ordinanza contingibile e urgente 6 agosto 2013 e successive modificazioni, G.U. n. 192 del 20 agosto 2025.

D.P.R. 8 febbraio 1954, n. 320, Regolamento di polizia veterinaria.

Legge 2 giugno 1988, n. 218, Misure per la lotta contro l’afta epizootica ed altre malattie epizootiche degli animali.

Legge 24 novembre 1981, n. 689, Modifiche al sistema penale.

D.Lgs. 2 febbraio 2021, n. 27, Disposizioni per l’adeguamento della normativa nazionale alle disposizioni del regolamento (UE) 2017/625.

D.Lgs. 5 agosto 2022, n. 136, Attuazione dell’articolo 14, comma 2, lettere a), b), e), f), h), i), l), n), o) e p), della legge 22 aprile 2021, n. 53 per adeguare e raccordare la normativa nazionale in materia di prevenzione e controllo delle malattie animali.

Regione Campania, Legge regionale 11 aprile 2019, n. 3, Disposizioni volte a promuovere e a tutelare il rispetto ed il benessere degli animali d’affezione e a prevenire il randagismo, testo vigente.

Regione Campania, Regolamento regionale 2 febbraio 2021, n. 1, Regolamento di attuazione della legge regionale 11 aprile 2019, n. 3.