Tra tipicità della tutela ambientale e poteri extra ordinem del sindaco
Abstract: L’abbandono e il deposito incontrollato di rifiuti costituiscono un terreno particolarmente significativo per osservare il rapporto tra poteri amministrativi tipici e strumenti straordinari di tutela dell’incolumità pubblica. L’art. 192 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152 disciplina specificamente la rimozione dei rifiuti abbandonati, individuando i soggetti obbligati e subordinando la responsabilità solidale del proprietario o del titolare di diritti reali o personali di godimento all’accertamento del dolo o della colpa, da compiersi in contraddittorio con gli interessati. Diversa è la funzione dell’ordinanza contingibile e urgente prevista dall’art. 54, comma 4, del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, espressione di un potere extra ordinem attribuito al sindaco quale ufficiale del Governo per prevenire ed eliminare gravi pericoli che minaccino l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana. Il contributo analizza i presupposti, i limiti e le interferenze tra i due istituti, alla luce dei principi di legalità, tipicità, proporzionalità e responsabilità, soffermandosi in particolare sull’impossibilità di utilizzare il potere emergenziale come strumento sostitutivo del procedimento ambientale quando non risultino integrati i presupposti soggettivi richiesti dall’art. 192 TUA. La giurisprudenza amministrativa più recente conferma infatti che l’esistenza di una disciplina settoriale specifica restringe lo spazio del potere contingibile e urgente, che può tornare ad assumere rilievo soltanto quando la presenza dei rifiuti determini un pericolo grave e attuale non fronteggiabile efficacemente e tempestivamente attraverso gli strumenti ordinari.
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L’abbandono dei rifiuti come problema di qualificazione del potere amministrativo
La presenza di rifiuti abbandonati su un’area pubblica o privata sembra porre, a prima vista, il problema essenzialmente materiale di individuare chi debba rimuoverli e ripristinare lo stato dei luoghi, ma dietro questa apparente semplicità si colloca una questione giuridica assai più complessa, perché la scelta dello strumento attraverso il quale l’amministrazione interviene determina non soltanto il procedimento da seguire, ma anche i presupposti della responsabilità, l’individuazione dei destinatari dell’ordine, l’ampiezza dell’istruttoria, le garanzie partecipative e, soprattutto, il soggetto sul quale possono legittimamente essere trasferiti i costi dell’intervento.
Il problema assume particolare rilievo nel rapporto tra l’art. 192 del d.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, recante Norme in materia ambientale, e l’art. 54 del d.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, poiché entrambe le disposizioni attribuiscono al sindaco un potere ordinatorio che può materialmente interessare una situazione caratterizzata dalla presenza di rifiuti, ma lo fanno secondo presupposti, finalità e regimi giuridici profondamente differenti.
L’art. 192 configura infatti un potere amministrativo tipico e nominato, specificamente predisposto dal legislatore per reagire all’abbandono e al deposito incontrollato dei rifiuti; l’art. 54, comma 4, attribuisce invece al sindaco, nella diversa veste di ufficiale del Governo, un potere contingibile e urgente di carattere extra ordinem, destinato a fronteggiare situazioni nelle quali un grave pericolo per l’incolumità pubblica o la sicurezza urbana renda insufficiente, inadeguato o intempestivo il ricorso agli strumenti ordinari. La distinzione non ha carattere meramente classificatorio, perché proprio la tipicità della disciplina ambientale costituisce uno dei principali limiti alla possibilità di ricorrere all’ordinanza emergenziale.
L’art. 192 TUA e la costruzione di una responsabilità che non coincide con la proprietà
L’art. 192 TUA[1] vieta l’abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo, nonché l’immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee, costruendo attorno alla violazione di tali divieti un sistema di obblighi ripristinatori che non può essere interpretato come una forma generalizzata di responsabilità oggettiva del proprietario dell’area.
Il comma 3 stabilisce infatti che chi viola i divieti è tenuto a procedere alla rimozione[2], all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti e al ripristino dello stato dei luoghi, in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area soltanto quando la violazione sia a questi ultimi imputabile a titolo di dolo o colpa, sulla base degli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dagli organi preposti al controllo; è quindi il sindaco a disporre con ordinanza le operazioni necessarie e il termine entro il quale provvedere, decorso inutilmente il quale l’amministrazione procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati e al recupero delle somme anticipate. La giurisprudenza amministrativa continua a qualificare quella del proprietario come responsabilità soggettiva, con onere dell’amministrazione di accertarne dolo o colpa.
La disposizione realizza, pertanto, un equilibrio tra tutela dell’ambiente e principio di responsabilità, impedendo che la mera relazione dominicale con il fondo divenga titolo sufficiente per addossare al proprietario le conseguenze economiche di una condotta materialmente posta in essere da terzi. In questa prospettiva deve essere letto anche il principio europeo «chi inquina paga», che non autorizza una traslazione indiscriminata dei costi ambientali su chiunque abbia una relazione giuridica con il bene, ma richiede l’individuazione del soggetto al quale l’ordinamento possa giuridicamente imputare l’obbligo.
La questione presenta peraltro articolazioni particolari rispetto alla nozione di detentore dei rifiuti. L’Adunanza plenaria del Consiglio di Stato, con sentenza 26 gennaio 2021, n. 3, ha ad esempio affermato, con riferimento alla curatela fallimentare, che la posizione di detentore acquisita dal curatore comporta la legittimazione passiva all’ordine di rimozione e che i relativi costi gravano sulla massa fallimentare, valorizzando proprio il rapporto tra detenzione, gestione dei rifiuti e principio «chi inquina paga». La pronuncia dimostra come il sistema non possa essere ridotto alla contrapposizione elementare tra autore materiale e proprietario, dovendosi invece ricostruire la posizione giuridica concretamente rivestita dal destinatario dell’ordine.
Il dolo, la colpa e il problema della culpa in vigilando
Uno dei profili più controversi nell’applicazione dell’art. 192 riguarda l’individuazione della colpa del proprietario che non abbia materialmente abbandonato i rifiuti, poiché è proprio su questo terreno che può emergere il rischio di trasformare surrettiziamente una responsabilità soggettiva in una responsabilità da mera posizione.
La mancata recinzione del fondo, la possibilità di accesso da parte di terzi o la semplice circostanza che l’area sia rimasta incustodita non possono automaticamente dimostrare la colpa; occorre piuttosto accertare se, alla luce delle caratteristiche del luogo, della conoscenza della situazione, della reiterazione degli abbandoni e della concreta esigibilità delle misure preventive, il comportamento omissivo del proprietario abbia superato la soglia della mera inerzia per assumere i caratteri della negligenza giuridicamente rilevante.
La più recente giurisprudenza del Consiglio di Stato ha ribadito che la responsabilità ex art. 192 ha natura soggettiva e che l’onere di provare il dolo o la colpa grava sull’amministrazione, pur riconoscendo che la colpa possa assumere la forma della culpa in omittendo quando il proprietario, consapevole dello stato di degrado e della reiterazione degli sversamenti, ometta misure di vigilanza o cautele dissuasive ragionevolmente esigibili in rapporto alle caratteristiche dell’area. Consiglio di Stato, sez. IV, 9 marzo 2026, n. 1879, si muove precisamente in questa direzione.
Non si configura, dunque, un generale dovere del proprietario di impedire qualsiasi illecito che terzi possano commettere sul fondo, quanto piuttosto la necessità di verificare se, nelle concrete circostanze, la conoscenza del fenomeno e la possibilità di contrastarlo attraverso misure ragionevoli rendessero censurabile l’omissione.
Il contraddittorio come elemento sostanziale dell’accertamento
La previsione legislativa secondo cui l’imputabilità deve emergere da accertamenti effettuati «in contraddittorio con i soggetti interessati»[2] rappresenta uno degli elementi qualificanti dell’art. 192 e impedisce di considerare la partecipazione procedimentale come un adempimento meramente formale.
Il contraddittorio costituisce infatti il luogo nel quale devono essere ricostruiti l’origine dell’abbandono, la disponibilità dell’area, la conoscenza della situazione da parte del proprietario, le eventuali iniziative precedentemente intraprese, la possibilità di adottare misure preventive e, in definitiva, tutti gli elementi necessari per stabilire se la violazione possa essere imputata al destinatario dell’ordine almeno a titolo di colpa. La rassegna ufficiale della giurisprudenza amministrativa in materia di rifiuti richiama, tra l’altro, Consiglio di Stato, sez. IV, n. 310 del 2024 e n. 770 del 2024, evidenziando sia l’indefettibilità del contraddittorio sia la necessità della comunicazione di avvio del procedimento ai fini dell’accertamento delle effettive responsabilità.
La particolare struttura dell’art. 192 spiega allora perché la difficoltà di individuare il responsabile materiale o di provare la colpa del proprietario non possa essere considerata una mera inefficienza procedimentale da superare attraverso un diverso potere amministrativo: quella difficoltà rappresenta, al contrario, l’effetto di una precisa scelta legislativa volta a impedire che l’obbligo ripristinatorio venga imposto a un soggetto sulla base della sola convenienza amministrativa.
L’art. 54 TUEL e la natura eccezionale del potere contingibile e urgente
Su un piano diverso si colloca l’art. 54, comma 4, TUEL[3], che attribuisce al sindaco, quale ufficiale del Governo, il potere di adottare, con atto motivato, provvedimenti contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli che minaccino l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana.
La natura eccezionale di tale potestà è stata significativamente delimitata dalla Corte costituzionale con la sentenza 7 aprile 2011, n. 115, che ha dichiarato costituzionalmente illegittimo l’art. 54, comma 4, nella parte in cui, nella formulazione allora vigente, comprendeva la locuzione «anche» prima delle parole «contingibili e urgenti». La Corte ha ricondotto la questione ai principi di legalità sostanziale, riserva di legge, imparzialità ed eguaglianza, chiarendo che contingibilità e urgenza costituiscono elementi essenziali per delimitare un potere capace, entro i limiti consentiti dall’ordinamento, di incidere sulle posizioni giuridiche dei destinatari.
La successiva elaborazione giurisprudenziale ha precisato che la contingibilità non coincide necessariamente con l’imprevedibilità storica dell’evento, ma esprime soprattutto l’impossibilità di fronteggiare efficacemente la situazione mediante gli strumenti tipici predisposti dall’ordinamento, mentre l’urgenza attiene alla materiale impossibilità di differire l’intervento senza esporre l’interesse pubblico protetto a un rischio non accettabile. Ne consegue che anche una situazione non recente può, in astratto, giustificare un intervento urgente, ma soltanto quando il pericolo conservi carattere attuale e gli strumenti ordinari non consentano di affrontarlo tempestivamente. Consiglio di Stato, sez. V, 31 dicembre 2024, n. 10527, ha ribadito che l’esercizio del potere richiede un pericolo effettivo, un’istruttoria adeguata e una motivazione congrua, nonché l’inadeguatezza dei rimedi tipici a fronteggiare tempestivamente la situazione.
La presenza dei rifiuti non coincide automaticamente con l’emergenza
È proprio nel passaggio dall’astratta configurazione dell’art. 54 alla sua applicazione agli abbandoni di rifiuti che emerge il problema centrale. La presenza di una quantità anche considerevole di rifiuti, infatti, non trasforma automaticamente una fattispecie disciplinata dall’art. 192 in un’emergenza riconducibile al potere extra ordinem, perché, diversamente ragionando, l’ampiezza o la gravità materiale dell’abbandono sarebbe sufficiente a rendere sostanzialmente opzionale l’applicazione della disciplina speciale.
La giurisprudenza amministrativa ha espresso con particolare chiarezza questo principio nella vicenda decisa dal TAR Friuli-Venezia Giulia, 18 maggio 2021, n. 154, relativa a una rilevante quantità di rifiuti plastici ad alto rischio di combustibilità presenti all’interno di un capannone. Il giudice ha ritenuto illegittimo il ricorso all’art. 54 quando l’urgenza e l’indifferibilità dell’intervento risultino enfatizzate per utilizzare il rimedio atipico quale modalità più agevole ed economicamente conveniente di soluzione del problema, richiamando il principio secondo cui la specifica previsione dell’art. 192 esclude il ricorso al potere extra ordinem quando la fattispecie possa essere affrontata attraverso gli strumenti tipici predisposti dalla legislazione ambientale.
La decisione assume particolare interesse perché rende esplicito il rischio sotteso alla sovrapposizione dei due istituti: quando l’amministrazione non riesca a dimostrare i requisiti necessari per ordinare la rimozione al proprietario ai sensi dell’art. 192, l’art. 54 non può diventare il mezzo attraverso il quale conseguire indirettamente il medesimo risultato.
Il potere emergenziale non può correggere le difficoltà del procedimento ambientale
La questione può essere esemplificata considerando il caso nel quale l’autore dell’abbandono non sia più reperibile o non disponga delle risorse necessarie, mentre il proprietario attuale risulti estraneo alla condotta e non siano emersi elementi sufficienti per attribuirgli dolo o colpa.
L’art. 192 non consente, in questa situazione, di trasferire automaticamente sul proprietario l’obbligo ripristinatorio. Sarebbe tuttavia incompatibile con la struttura del sistema concludere che proprio l’impossibilità di utilizzare l’art. 192 costituisca il presupposto sufficiente per ricorrere all’art. 54, perché in tal modo l’ordinanza contingibile e urgente non opererebbe per fronteggiare un pericolo diverso e ulteriore rispetto all’abbandono, ma per neutralizzare una garanzia espressamente prevista dalla normativa ambientale.
Il TAR Friuli-Venezia Giulia ha rilevato esattamente questo fenomeno, osservando che le difficoltà, se non l’impossibilità, di accertare i più rigorosi presupposti delle misure ambientali non possono giustificare il ricorso al potere straordinario con l’obiettivo di evitare che le spese di rimozione debbano essere inizialmente sopportate dall’amministrazione.
La residualità dell’art. 54 deve quindi essere interpretata con particolare attenzione: l’assenza di un rimedio tipico utilizzabile contro un determinato soggetto non equivale all’assenza di una disciplina tipica della fattispecie. Se il legislatore ha consapevolmente subordinato la responsabilità del proprietario alla prova del dolo o della colpa, la mancanza di tale prova non rappresenta una lacuna normativa che il potere contingibile possa colmare.
Quando i rifiuti possono legittimare un’ordinanza contingibile e urgente
Escludere la fungibilità tra i due strumenti non significa affermare che l’art. 54 sia sempre estraneo alle situazioni nelle quali siano presenti rifiuti. La distinzione deve essere ricercata nella causa concreta del potere esercitato e nell’interesse pubblico immediatamente tutelato.
Quando l’amministrazione interviene perché vi è un abbandono o deposito incontrollato e intende imporre la rimozione ai soggetti responsabili, la fattispecie appartiene fisiologicamente all’art. 192. Quando, invece, dalle caratteristiche dei materiali, dalla loro collocazione, dalla quantità, dall’instabilità, dall’elevata combustibilità o da altre circostanze concretamente accertate derivi un pericolo grave e attuale per l’incolumità pubblica o la sicurezza urbana, e gli strumenti ordinari non siano idonei a neutralizzarlo tempestivamente, può residuare uno spazio autonomo per l’art. 54.
Ciò che legittima il potere straordinario non è, pertanto, la qualificazione giuridica del materiale come rifiuto, ma l’emergenza ulteriore generata dalla situazione concreta. È necessario che l’amministrazione individui puntualmente il pericolo, ne dimostri l’attualità e la gravità, illustri le ragioni per le quali non sia possibile attendere l’espletamento dei procedimenti ordinari e conformi il contenuto dell’ordinanza ai principi di necessità, adeguatezza e proporzionalità. La giurisprudenza del Consiglio di Stato continua infatti a ricondurre contingibilità, urgenza, istruttoria e motivazione alla stessa struttura di legittimità del potere extra ordinem.
L’imputazione della responsabilità e la neutralizzazione del pericolo appartengono a piani differenti
La distinzione tra i due istituti diventa ancora più evidente considerando il rapporto tra responsabilità e urgenza. Nell’art. 192 l’accertamento della responsabilità costituisce il fondamento dell’obbligo imposto al proprietario che non abbia materialmente commesso l’abbandono; nel sistema dell’art. 54, invece, il baricentro è costituito dalla necessità di eliminare tempestivamente un pericolo per l’interesse pubblico.
Da ciò non può tuttavia dedursi che il potere emergenziale consenta di trasformare definitivamente il destinatario dell’ordine urgente nel responsabile dell’illecito ambientale, né che permetta automaticamente di porre a suo carico costi che, secondo la disciplina ambientale, presupporrebbero un titolo di responsabilità non accertato. Il piano dell’intervento immediato e quello della definitiva imputazione delle conseguenze economiche devono rimanere concettualmente distinti, proprio perché rispondono a rationes normative differenti.
Questa distinzione assume un’importanza sistematica: l’urgenza può modificare il modo e i tempi dell’azione amministrativa, ma non può diventare uno strumento per riscrivere il regime sostanziale della responsabilità ambientale.
Tipicità e necessità come due forme complementari di tutela
Il rapporto tra l’art. 192 TUA e l’art. 54 TUEL consente, in definitiva, di osservare una tensione classica del diritto amministrativo tra il principio di tipicità e la necessità di attribuire all’autorità pubblica strumenti capaci di reagire a situazioni eccezionali. La risposta dell’ordinamento non consiste nella prevalenza assoluta dell’uno o dell’altro principio, ma nella definizione dei rispettivi spazi applicativi.
L’art. 192 rappresenta la regola per gli abbandoni e i depositi incontrollati di rifiuti, perché contiene una disciplina costruita specificamente per individuare i soggetti obbligati, garantire il contraddittorio, accertare l’elemento soggettivo e consentire, in caso di inottemperanza, l’esecuzione in danno. L’art. 54 rappresenta invece l’eccezione, perché consente al sindaco, quale ufficiale del Governo, di intervenire quando un pericolo grave e attuale non possa essere affrontato efficacemente e tempestivamente mediante i rimedi tipici.
È proprio l’esistenza della prima disciplina a delimitare la seconda: quanto più il legislatore ha dettagliatamente regolato una determinata fattispecie, tanto più rigorosa deve essere la motivazione attraverso la quale l’amministrazione dimostri che la situazione concreta ha oltrepassato il perimetro dell’ordinaria gestione amministrativa e richiede realmente l’esercizio di un potere straordinario.
L’emergenza non può diventare una scorciatoia amministrativa
Il punto di equilibrio tra le due discipline può essere individuato nel principio secondo cui l’emergenza consente di fronteggiare ciò che l’ordinamento ordinario non riesce tempestivamente a governare, ma non consente di ottenere ciò che l’ordinamento ordinario deliberatamente non permette.
Se non è dimostrabile il dolo o la colpa del proprietario, l’art. 54 non può essere utilizzato semplicemente per superare questo limite dell’art. 192; se, al contrario, i rifiuti determinano un grave pericolo attuale e l’intervento non può essere differito senza compromettere l’incolumità pubblica, il potere contingibile può trovare uno spazio autonomo, purché l’amministrazione dimostri attraverso un’istruttoria adeguata e una motivazione particolarmente rigorosa l’effettiva insufficienza degli strumenti ordinari.
È una distinzione che tutela contemporaneamente l’efficacia dell’azione amministrativa e le garanzie del cittadino. Il principio «chi inquina paga» non può essere trasformato nel diverso principio secondo cui debba pagare chi possiede il luogo nel quale altri hanno inquinato; allo stesso modo, la protezione del proprietario incolpevole non può impedire all’autorità pubblica di neutralizzare tempestivamente un pericolo grave quando la situazione abbia assunto i caratteri di una vera emergenza.
Il confine tra art. 192 TUA e art. 54 TUEL non deve quindi essere individuato semplicemente chiedendosi se sul luogo vi siano rifiuti, ma interrogandosi sulla ragione giuridica dell’intervento: responsabilità e ripristino nel primo caso, necessità e neutralizzazione immediata del pericolo nel secondo. È precisamente il rispetto di questa distinzione a impedire che l’eccezione assorba la regola e che la contingibilità, da strumento indispensabile di amministrazione dell’emergenza, si trasformi in una scorciatoia capace di eludere le garanzie sostanziali e procedimentali del diritto ambientale.
Note
[1] D. Lgs. 3 aprile 2006 n. 152, Norme in materia ambientale, art. 192 (divieto di abbandono): «1. L’abbandono e il deposito incontrollati di rifiuti sul suolo e nel suolo sono vietati. 2. È altresì vietata l’immissione di rifiuti di qualsiasi genere, allo stato solido o liquido, nelle acque superficiali e sotterranee.»
[2] D. Lgs. 152/2006, art. 192: «3. Fatta salva l’applicazione della sanzioni di cui agli articoli 255 e 256, chiunque viola i divieti di cui ai commi 1 e 2 è tenuto a procedere alla rimozione, all’avvio a recupero o allo smaltimento dei rifiuti ed al ripristino dello stato dei luoghi in solido con il proprietario e con i titolari di diritti reali o personali di godimento sull’area, ai quali tale violazione sia imputabile a titolo di dolo o colpa, in base agli accertamenti effettuati, in contraddittorio con i soggetti interessati, dai soggetti preposti al controllo. Il Sindaco dispone con ordinanza le operazioni a tal fine necessarie ed il termine entro cui provvedere, decorso il quale procede all’esecuzione in danno dei soggetti obbligati ed al recupero delle somme anticipate.»
[3] D. Lgs. 18 agosto 2000 n. 267, Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, art. 54: «4. Il sindaco, quale ufficiale del Governo, adotta con atto motivato provvedimenti, anche contingibili e urgenti nel rispetto dei principi generali dell’ordinamento, al fine di prevenire e di eliminare gravi pericoli che minacciano l’incolumità pubblica e la sicurezza urbana. I provvedimenti di cui al presente comma sono preventivamente comunicati al prefetto anche ai fini della predisposizione degli strumenti ritenuti necessari alla loro attuazione.»
Riferimenti normativi e giurisprudenziali
- Costituzione della Repubblica italiana, artt. 3, 23, 97, 117, secondo comma, lett. s), e 118.
- D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, Norme in materia ambientale, Parte IV, in particolare art. 192.
- D.lgs. 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, art. 54.
- Legge 7 agosto 1990, n. 241, artt. 7 ss. e 21-octies.
- Direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio, 19 novembre 2008, relativa ai rifiuti.
- Corte costituzionale, 7 aprile 2011, n. 115, sui limiti costituzionali del potere sindacale previsto dall’art. 54 TUEL.
- Consiglio di Stato, Adunanza plenaria, 26 gennaio 2021, n. 3, sulla detenzione dei rifiuti, la posizione della curatela fallimentare e il principio «chi inquina paga».
- TAR Friuli-Venezia Giulia, 18 maggio 2021, n. 154, sull’illegittimo ricorso all’art. 54 TUEL per superare i presupposti della disciplina speciale sui rifiuti.
- Consiglio di Stato, sez. IV, 2024, nn. 310 e 770, sulle garanzie partecipative e sull’accertamento in contraddittorio della responsabilità ex art. 192 TUA.
- Consiglio di Stato, sez. V, 31 dicembre 2024, n. 10527, sui presupposti di contingibilità, urgenza, adeguatezza dell’istruttoria e residualità del potere extra ordinem.
- Consiglio di Stato, sez. IV, 9 marzo 2026, n. 1879, sulla natura soggettiva della responsabilità del proprietario e sulla culpa in omittendo.
Bibliografia essenziale
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