IL MINISTERO SPEGNE DEFINITIVAMENTE LE SPERANZE DEI COMUNI DI INCAMERARE LE SANZIONI AMBIENTALI, Massimiliano Mancini

La nuova disciplina della Terra dei fuochi non legittima i regolamenti comunali e ribadisce la destinazione dei proventi a favore delle province (MASE interpello prot. 69604 del 30/03/2026)

Abstract: Con la legge n. 147/2025, di conversione con modifiche del d.l. n. 116/2025,io legislatore ha fatto una scelta chiara di rafforzamento della tutela penale ambientale e, al contempo, non ha introdotto alcuna base normativa idonea a legittimare un’autonoma potestà sanzionatoria dei regolamenti comunali in materia di gestione dei rifiuti, come richiesto dall’art. 23 Cost. così come ha scelto di non variare la destinazione dei proventi a favore dei Comuni, come già avevamo detto all’atto dell’entrata in vigore della legge, ai quali ha attribuite soltanto specifiche funzioni applicative. La recente risposta del Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica dello scorso 30 marzo 2026 si inserisce coerentemente in un quadro normativo già sufficientemente definito, ribadendo la necessità di un’interpretazione rigorosa del riparto di competenze e chiudendo ogni residuo spazio a letture estensive fondate su esigenze finanziarie degli enti locali.

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Il quesito e il contesto normativo

L’interpello ambientale esaminato dal Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica trae origine da una richiesta della Città metropolitana di Bologna, volta a chiarire quale sia l’ente legittimato a percepire i proventi delle sanzioni amministrative previste dall’art. 255, comma 1.2, del d.lgs. 152/2006.[1] La risposta ministeriale del 30 marzo 2026 si colloca all’interno di un quadro normativo che il Ministero stesso ricostruisce richiamando la Parte IV del Codice dell’ambiente e le modifiche introdotte dal decreto-legge 8 agosto 2025, n. 116.

La questione si inserisce, infatti, in un assetto normativo recentemente modificato dal decreto-legge 8 agosto 2025, n. 116, convertito con legge n. 147/2025, che ha inciso sulle fattispecie sanzionatorie relative all’abbandono dei rifiuti, introducendo ipotesi specifiche connesse alla violazione delle modalità di conferimento stabilite a livello locale.[2] Ciò non equivale, tuttavia, a riconoscere una generale potestà sanzionatoria ai regolamenti comunali adottati ai sensi dell’art. 198 del d.lgs. 152/2006,[3] i quali continuano a non integrare, sul piano sanzionatorio, una base legislativa sufficiente ai sensi dell’art. 23 Cost.[4]

Tale evoluzione normativa impone, dunque, una lettura coordinata tra disciplina speciale e principi generali del sistema sanzionatorio ambientale, evitando di confondere il piano della regolazione del servizio con quello, distinto, dell’attribuzione del potere punitivo.

La fattispecie sanzionatoria e la sua qualificazione giuridica

La disposizione oggetto di interpello individua una condotta tipica: l’abbandono o il deposito di rifiuti urbani in violazione delle disposizioni locali sul conferimento, in prossimità dei contenitori di raccolta. Il Ministero ricostruisce tale nuova previsione come fattispecie specifica, ma interna alla disciplina generale dell’art. 255 del Codice dell’ambiente.

Pur trattandosi di una previsione particolare, essa resta inserita nella struttura generale dell’art. 255 del d.lgs. 152/2006, che disciplina le violazioni in materia di abbandono di rifiuti, e continua a rappresentare una delle residue ipotesi in cui il legislatore mantiene la risposta sul terreno della sanzione amministrativa, anziché su quello della sanzione penale.

In questo senso, la qualificazione giuridica della condotta non altera la natura della sanzione amministrativa pecuniaria, né incide automaticamente sulla ripartizione delle competenze, che continua a essere regolata dalle disposizioni generali della Parte IV del Codice dell’ambiente.

Il criterio generale: competenza e destinazione dei proventi

Il sistema delineato dal legislatore si fonda su un principio di coerenza tra potestà sanzionatoria e destinazione delle risorse.

L’art. 262 del d.lgs. 152/2006 stabilisce che l’irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dalla Parte IV spetta alla Provincia nel cui territorio è stata commessa la violazione.[5] In parallelo, l’art. 263 prevede che i proventi siano devoluti alle medesime Province e destinati all’esercizio delle funzioni di controllo in materia ambientale.[6] La risposta ministeriale conferma espressamente la perdurante applicazione di tale assetto generale anche alla fattispecie oggetto dell’interpello.

Tale impostazione risponde a una logica di integrazione tra funzione repressiva e funzione preventiva, in linea con il principio europeo del “chi inquina paga”.[7]

Deroghe e principio di tassatività

Il Ministero sottolinea come eventuali deroghe a tale assetto debbano essere espressamente previste dal legislatore. Sul punto, la risposta ad interpello richiama come esempio una diversa ipotesi sanzionatoria nella quale il legislatore ha individuato in modo esplicito un’autorità differente da quella provinciale.

Un esempio significativo è rappresentato dalla deroga prevista per la fattispecie di cui all’art. 255, comma 1-bis, richiamata dal comma 1-ter, secondo periodo, che attribuisce al Sindaco del Comune in cui è stata commessa la violazione la competenza all’applicazione della correlata sanzione amministrativa pecuniaria.[8]

Da ciò deriva un principio di rilievo sistemico: le deroghe alla competenza provinciale sono tassative e non suscettibili di interpretazione estensiva. Nel caso della fattispecie introdotta dal comma 1.2 dell’art. 255, l’assenza di una previsione espressa comporta la piena applicazione della disciplina generale. È questa, del resto, la conclusione testualmente raggiunta dal Ministero.

La soluzione del MASE e la sua coerenza sistemica

Il Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, con la risposta prot. n. 69604 del 30 marzo 2026, conclude che la competenza all’irrogazione della sanzione amministrativa prevista dall’art. 255, comma 1.2, spetta alla Provincia, e che i relativi proventi sono destinati alla medesima Provincia.

La soluzione appare coerente con l’impianto normativo vigente e con il principio per cui le norme attributive di competenza, specie in materia sanzionatoria, devono essere interpretate in modo rigoroso, escludendo soluzioni analogiche o estensive.[9] Si tratta, dunque, di una lettura che privilegia la certezza del diritto e l’uniformità applicativa, evitando che il riparto delle attribuzioni venga rimesso a prassi amministrative disomogenee.

Profili europei e funzione preventiva del sistema sanzionatorio

Il tema della destinazione dei proventi ambientali si colloca in un contesto più ampio, segnato dall’evoluzione del diritto dell’Unione europea.

La direttiva 2008/98/CE sui rifiuti, come modificata dalla direttiva (UE) 2018/851, enfatizza la centralità della prevenzione, del recupero e della gestione sostenibile dei rifiuti, imponendo agli Stati membri l’adozione di strumenti efficaci e proporzionati.[10]

In tale prospettiva, la destinazione delle risorse derivanti dalle sanzioni non è neutrale, ma incide direttamente sulla capacità del sistema di prevenire nuovi illeciti e di promuovere comportamenti virtuosi. L’allocazione dei proventi alle Province, quali enti titolari delle funzioni di controllo, appare coerente con questa logica, ma richiede un’effettiva capacità amministrativa di tradurre le risorse in interventi concreti.

Criticità applicative e prospettive di riforma

Nonostante la coerenza formale del sistema, emergono alcune criticità sul piano operativo.

In particolare, si registra una possibile discontinuità tra il livello provinciale, titolare della funzione sanzionatoria e destinatario dei proventi, e il livello comunale, direttamente coinvolto nella gestione del servizio di raccolta e nelle attività di prevenzione. Questa separazione può incidere sull’efficacia delle politiche ambientali, rendendo necessaria una maggiore integrazione tra livelli istituzionali.

In prospettiva, potrebbe essere opportuno rafforzare meccanismi di coordinamento interistituzionale, strumenti di vincolo di destinazione funzionale delle risorse e sistemi di monitoraggio dell’utilizzo dei proventi, così da rendere più evidente il nesso tra repressione dell’illecito e tutela effettiva dell’ambiente.

Quali residue sanzioni sono destinate ai comuni

Nel nuovo quadro normativo restano di competenza dei comuni solo ipotesi minimali di violazioni amministrative ambientali accertate dai loro operatori:

abbandono di prodotti da fumo e rifiuti di piccolissime dimensioni in ambito stradale (art. 15 c.1 lett. f-bis[11] e 208 CdS);
il 50% delle somme per abbandono di prodotti da fumo e rifiuti di piccolissime dimensioni al di fuori dell’ambito stradale (255, c. 1-bis);
smaltimento in discarica degli imballaggi e dei contenitori recuperati (art. 226 c. 1 e 261 c. 3 TUA).

Conclusioni

L’interpello del MASE del 30 marzo 2026[11] ribadisce una questione che era piuttosto chiara sin dall’inizio poiché la riforma non ha variato la destinazione dei proventi ma ha solo assegnato al sindaco del luogo in cui è stata commessa la violazione anche di cui al comma 1.2 la competenza all’applicazione della correlata sanzione amministrativa pecuniaria (art. 255 c. 1-ter d. lgs. 152/2006)[13] ma non a incamerarne i proventi. Ciò non è nulla di nuovo o di strano, basti pensare che il Codice della Strada attribuisce la competenza all’applicazione delle sanzioni al prefetto competente per territorio (art. 203-204 CdS) destinando però i proventi all’ente di appartenenza dell’organo accertatore (art. 208 CdS).

Permangono, nella prassi amministrativa, interpretazioni estensive delle competenze comunali che rischiano di trasformare l’attività di tutela della legalità ambientale in una leva impropria di finanziamento locale. Il problema si manifesta in particolare quando si tenta di fondare potestà sanzionatorie su regolamenti comunali privi di una sufficiente base legislativa, in possibile tensione con l’art. 23 Cost.

L’attuale assetto normativo, inoltre, impone particolare cautela nell’accertamento delle condotte, poiché la clausola “salvo che il fatto non costituisca reato” rafforza l’esigenza di una corretta qualificazione giuridica del fatto e di un rigoroso coordinamento tra illecito amministrativo e fattispecie penale.

Ciò non esclude che, sul piano della politica legislativa, possa essere discussa l’opportunità di destinare in tutto o in parte i proventi a favore dell’ente o del corpo che svolge in concreto l’attività di accertamento, anche al fine di sostenere le risorse umane e strumentali necessarie alla polizia ambientale. Una simile scelta, tuttavia, non può essere introdotta per via interpretativa o regolamentare, ma richiede un’espressa decisione del legislatore.

La destinazione dei proventi ambientali non costituisce, pertanto, un aspetto meramente contabile, ma riflette una precisa opzione di politica legislativa sul rapporto tra repressione dell’illecito, controllo del territorio e tutela dell’ambiente. Proprio per questo, ogni eventuale riallocazione delle competenze o delle risorse non può essere affidata a prassi amministrative o a fonti regolamentari locali, ma richiede una scelta espressa del legislatore, nel rispetto del principio di legalità e della riserva di legge di cui all’art. 23 Cost.[4]

Il testo della risposta all’interpello: MASE interpello 2026 03 30 su destinazione proventi ambientali

NOTE:

[1] D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 255, comma 1.2: «Salvo che il fatto costituisca reato, chiunque, in violazione delle disposizioni locali sul conferimento dei rifiuti, abbandona o deposita rifiuti urbani accanto ai contenitori per la raccolta presenti lungo le strade è soggetto alla sanzione amministrativa pecuniaria del pagamento di una somma da 1.000 euro a 3.000 euro […]».

[2] Decreto-legge 8 agosto 2025, n. 116, convertito con modificazioni dalla legge 3 ottobre 2025, n. 147.

[3] D. lgs. 152/2006, art. 198 (competenze dei comuni) «2. I comuni concorrono a disciplinare la gestione dei rifiuti urbani con appositi regolamenti che, nel rispetto dei principi di trasparenza, efficienza, efficacia ed economicità e in coerenza con i piani d’ambito adottati ai sensi dell’articolo 201, comma 3, stabiliscono in particolare: a) le misure per assicurare la tutela igienico-sanitaria in tutte le fasi della gestione dei rifiuti urbani; b) le modalità del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani; c) le modalità del conferimento, della raccolta differenziata e del trasporto dei rifiuti urbani al fine di garantire una distinta gestione delle diverse frazioni di rifiuti e promuovere il recupero degli stessi; d) le norme atte a garantire una distinta ed adeguata gestione dei rifiuti urbani pericolosi e dei rifiuti da esumazione ed estumulazione di cui all’articolo 184, comma 2, lettera f); e) le misure necessarie ad ottimizzare le forme di conferimento, raccolta e trasporto dei rifiuti primari di imballaggio in sinergia con altre frazioni merceologiche, fissando standard minimi da rispettare; f) le modalità di esecuzione della pesata dei rifiuti urbani prima di inviarli al recupero e allo smaltimento;»

[4] Costituzione della Repubblica italiana, art. 23: «Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge».

[5] D. lgs. 152/2006, art. 262 (competenza e giurisdizione) «1. Fatte salve le altre disposizioni della legge 24 novembre 1981, n. 689 in materia di accertamento degli illeciti amministrativi, all’irrogazione delle sanzioni amministrative pecuniarie previste dalla parte quarta del presente decreto provvede la provincia nel cui territorio è stata commessa la violazione, ad eccezione delle sanzioni previste dall’articolo 261, comma 3, in relazione al divieto di cui all’articolo 226, comma 1, per le quali è competente il comune.[…omissis…].»

[6] D. lgs. 152/2006, art. 263 «1. I proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie per le violazioni di cui alle disposizioni della parte quarta del presente decreto sono devoluti alle province e sono destinati all’esercizio delle funzioni di controllo in materia ambientale, fatti salvi i proventi delle sanzioni amministrative pecuniarie di cui all’articolo 261, comma 3, in relazione al divieto di cui all’articolo 226, comma 1, che sono devoluti ai comuni.»

[7] Trattato sul funzionamento dell’Unione europea, art. 191, par. 2.

[8] D.lgs. 3 aprile 2006, n. 152, art. 255, comma 1-ter, secondo periodo: «Il Sindaco del Comune in cui è stata commessa la violazione di cui al comma 1-bis è competente all’applicazione della correlata sanzione amministrativa pecuniaria».

[9] Sul principio di stretta interpretazione delle norme attributive di competenza in materia amministrativa, cfr. Cons. Stato, sez. VI, 12 marzo 2019, n. 1645; Cons. Stato, sez. IV, 5 giugno 2017, n. 2682.

[10] Direttiva 2008/98/CE del Parlamento europeo e del Consiglio del 19 novembre 2008, relativa ai rifiuti, come modificata dalla direttiva (UE) 2018/851.

[11] Codice della Strada, art. 15 (Atti vietati) «1. Su tutte le strade e loro pertinenze è vietato: […omissis…] f-bis) fuori dai casi di cui agli articoli 255, 255-bis e 256 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, depositare o gettare rifiuti non pericolosi di cui agli a232-ter 232-bis e 232-ter del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, dai veicoli in sosta o in movimento;[…omissis…]»

[12] Ministero dell’Ambiente e della Sicurezza Energetica, Direzione generale economia circolare e bonifiche, risposta ad interpello ambientale ex art. 3-septies del d.lgs. 152/2006, prot. n. 69604 del 30 marzo 2026, in tema di destinazione dei proventi delle sanzioni di cui all’art. 255, comma 1.2, d.lgs. 152/2006.

[13] D. lgs. 152/2006, art. 255 «1-ter. […omissis…] Il Sindaco del Comune in cui è stata commessa la violazione di cui al comma 1-bis è competente all’applicazione della correlata sanzione amministrativa pecuniaria.»