Semplificazione amministrativa e rafforzamento dei controlli nella disciplina della pubblicità stradale dopo il D.L. 19/2026
Abstract: L’intervento riformatore sull’articolo 23 del Codice della Strada, introdotto dal Decreto-Legge 19 febbraio 2026, n. 19, segna una trasformazione strutturale del modello autorizzatorio in materia di pubblicità sulle strade e sui veicoli. Il passaggio dal regime di autorizzazione preventiva alla Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA) determina una redistribuzione delle responsabilità tra operatore economico ed amministrazione, rafforzando il controllo sostanziale ex post senza ridurre i presìdi di sicurezza della circolazione. La riforma si inserisce nel più ampio processo di modernizzazione amministrativa connesso al PNRR, integrando esigenze di semplificazione, digitalizzazione, tutela del decoro urbano, protezione dei diritti fondamentali e coordinamento con la disciplina ambientale e paesaggistica.
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Roberto Cerulli (1971), da oltre 25 anni nella Polizia Locale, attualmente comandante di Capalbio (GR), giurista specializzato nel settore amministrativo e delle risorse umane, autore di diversi testi, attivo nel volontariato in ambito civile e religioso, è vice presidente Regionale della Federazione delle Misericordie Toscane e membro del Consiglio dei Saggi della Confederazione Nazionale Misericordie d’Italia.
Inquadramento normativo
L’articolo 23 del Codice della Strada, rubricato “Pubblicità sulle strade e sui veicoli”[1], è interessato da un intervento di revisione normativa di carattere sistematico, inserito in un più ampio disegno di aggiornamento della disciplina della circolazione stradale.
La novella è finalizzata a rafforzare il presidio della sicurezza della circolazione – con particolare riguardo ai profili di interferenza visiva e di potenziale distrazione dell’utenza – nonché a garantire il decoro e l’ordinato assetto dello spazio pubblico, mediante una contestuale razionalizzazione e semplificazione dei procedimenti amministrativi connessi al rilascio e al controllo dei titoli abilitativi.
Le modifiche si collocano in un quadro riformatore che coinvolge ulteriori disposizioni del Codice e del relativo regolamento di esecuzione, incidendo in modo significativo sui modelli autorizzatori, sul rafforzamento dei controlli successivi e sulla definizione delle responsabilità in capo agli enti proprietari delle strade, cui compete la vigilanza sull’installazione e sul mantenimento degli impianti pubblicitari nel rispetto delle condizioni di sicurezza e legalità.
La svolta procedurale: introduzione della SCIA
Rileva in modo particolare il comma 2 dell’art. 5 del Decreto-Legge 19 febbraio 2026, n. 19[2], con il quale il legislatore ha espressamente trasformato il previgente regime autorizzatorio necessario per il collocamento di mezzi e strumenti pubblicitari lungo le strade in un modello fondato sulla Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA). La disposizione segna un passaggio normativo di rilievo, incidendo direttamente sulla struttura del procedimento amministrativo e sul riparto delle responsabilità tra operatore economico ed amministrazione procedente.
A decorrere dal 20 febbraio 2026, si registra una rilevante innovazione sul piano amministrativo: in determinate fattispecie, l’installazione di impianti pubblicitari lungo le strade può avvenire mediante Segnalazione Certificata di Inizio Attività (SCIA), in luogo del tradizionale procedimento autorizzatorio preventivo.
La semplificazione, tuttavia, non determina un abbassamento del livello di controllo. Il meccanismo della SCIA comporta infatti:
- l’assunzione di responsabilità tecnica e dichiarativa in capo al soggetto installatore;
- la verifica successiva da parte dell’ente competente;
- la possibilità di adottare provvedimenti inibitori o di rimozione in caso di accertata irregolarità.
Ne deriva un sistema che sposta l’asse dalla preventiva autorizzazione al controllo sostanziale ex post, richiedendo strutture amministrative capaci di monitoraggio tempestivo e coordinato con gli organi di polizia stradale.
Contenuti vietati e tutela dei diritti fondamentali
Resta ferma, e anzi rafforzata, la previsione di divieto assoluto per messaggi pubblicitari che risultino (art. 23 c. 4-bis CdS[3]):
- sessisti;
- violenti;
- fondati su stereotipi di genere offensivi;
- lesivi del rispetto delle libertà individuali e dei diritti civili.
La disposizione assume una duplice valenza: da un lato tutela la sicurezza della circolazione evitando messaggi potenzialmente distraenti o provocatori; dall’altro presidia principi costituzionali di pari dignità sociale e rispetto della persona.
La vigilanza su tali contenuti implica un coordinamento tra uffici tecnici comunali, polizia locale e, ove necessario, autorità competenti in materia di comunicazione commerciale.
Pubblicità luminosa e posizionamento pericoloso
Le modifiche confermano e puntualizzano i divieti relativi a:
- cartelli rifrangenti o luminosi idonei a produrre abbagliamento (art. 50 c. 1 Reg. Esc. CdS[4]);
- impianti collocati su isole di traffico (art. 32 c. 1 CdS);
- installazioni che possano occultare o rendere meno visibile la segnaletica stradale o creare confusione (art. 50 c. 1 Reg. Esc. CdS[5]).
Il principio cardine resta quello della prevalenza assoluta della sicurezza della circolazione rispetto a qualsiasi interesse economico connesso allo sfruttamento pubblicitario dello spazio stradale.
Particolare attenzione è richiesta per gli impianti a tecnologia LED o a messaggio variabile, la cui intensità luminosa e dinamicità devono essere compatibili con i limiti tecnici previsti dai regolamenti attuativi.
Ulteriori restrizioni e tutela del territorio
Il quadro restrittivo si estende al divieto di installazione su cavalcavia, rami autostradali e in contesti infrastrutturali particolarmente sensibili.
Viene inoltre rafforzato il monitoraggio in prossimità di corsi d’acqua e parchi, in coerenza con esigenze di tutela paesaggistica e ambientale. In tali ambiti, l’intersezione tra disciplina stradale, normativa ambientale e vincoli urbanistici impone una valutazione integrata delle autorizzazioni.
Collegamento con il Decreto-Legge n. 19/2026
Le innovazioni in materia di pubblicità stradale si raccordano con le disposizioni introdotte dal Decreto-Legge n. 19/2026, emanato nell’ambito degli interventi connessi al PNRR.
Il decreto interviene su diversi profili del Codice della Strada, tra cui:
- digitalizzazione dei procedimenti amministrativi;
- interoperabilità delle banche dati;
- rafforzamento dei controlli e delle sanzioni.
La disciplina della pubblicità stradale si colloca, pertanto, in un sistema più ampio di modernizzazione amministrativa, orientato a semplificazione, tracciabilità e responsabilizzazione degli operatori economici.
Profili operativi e prospettive applicative
Le modifiche all’articolo 23 delineano un equilibrio tra semplificazione burocratica e rafforzamento dei presidi di sicurezza.
Sul piano operativo, risultano centrali:
- la corretta istruttoria delle SCIA;
- il censimento aggiornato degli impianti presenti sul territorio;
- l’attività di controllo mirato sulle situazioni a rischio;
- la tempestiva adozione di ordinanze di rimozione in caso di violazioni.
In prospettiva, l’efficacia della riforma dipenderà dalla capacità degli enti locali di integrare pianificazione urbanistica, regolamenti comunali sugli impianti pubblicitari e funzioni di polizia stradale.
La pubblicità lungo le arterie viarie non rappresenta solo una questione economica o estetica, ma incide direttamente sulla sicurezza, sull’ordine dello spazio pubblico e sulla qualità dell’ambiente urbano. Le modifiche del 2026 segnano un passaggio significativo verso un sistema più moderno, responsabile e orientato alla prevenzione.
Analisi comparativa con il testo previgente
Nel regime antecedente alla riforma 2026, l’articolo 23 era imperniato su un modello autorizzatorio tradizionale, fondato su provvedimento espresso dell’ente proprietario della strada o del Comune competente. Il controllo si concentrava prevalentemente nella fase preventiva, con tempi istruttori talvolta dilatati e margini applicativi differenziati sul territorio nazionale.
La novella introduce un mutamento strutturale: la possibilità di ricorrere alla SCIA in specifiche ipotesi comporta una redistribuzione delle responsabilità, spostando l’attenzione sull’autodichiarazione tecnica e sulla verifica successiva. Rimane invariato il principio cardine della subordinazione della pubblicità alla sicurezza della circolazione, ma si rafforza la dimensione della responsabilità diretta dell’operatore economico.
Ulteriore elemento di discontinuità è rappresentato dal rafforzamento dei controlli sui contenuti dei messaggi e dall’integrazione più stretta con le discipline ambientali e paesaggistiche, che nel testo previgente trovavano applicazione soprattutto per rinvio sistematico.
Focus sanzionatorio: profili amministrativi e accessori
La violazione delle disposizioni in materia di installazione e mantenimento degli impianti pubblicitari comporta l’applicazione di sanzioni amministrative pecuniarie, cui si affiancano misure accessorie di particolare rilevanza operativa.
Tra i profili principali:
- sanzione pecuniaria per installazione abusiva o difforme dal titolo;
- obbligo di rimozione e ripristino dello stato dei luoghi;
- esecuzione in danno in caso di inottemperanza;
- eventuale segnalazione all’autorità competente per profili urbanistico-edilizi o paesaggistici.
La riforma valorizza l’effettività della sanzione accessoria della rimozione, che assume carattere centrale quale strumento di tutela immediata della sicurezza stradale. Sul piano procedimentale, risulta determinante la corretta redazione del verbale di accertamento, con puntuale descrizione dello stato dei luoghi, documentazione fotografica e individuazione del responsabile dell’impianto.
Indicazioni per Comandi di Polizia Locale e Uffici SUAP
Per i Comandi di Polizia Locale e per gli Uffici SUAP, le modifiche del 2026 impongono un adeguamento organizzativo e procedurale.
Aspetti prioritari:
- Predisposizione di procedure standardizzate per la gestione delle SCIA relative agli impianti pubblicitari;
- Aggiornamento del regolamento comunale sugli impianti, in coerenza con la nuova disciplina nazionale;
- Istituzione o aggiornamento del censimento digitale degli impianti presenti sul territorio;
- Programmazione di controlli mirati su arterie ad alta incidentalità o in prossimità di intersezioni critiche;
- Coordinamento tra SUAP, ufficio tecnico e polizia locale per la verifica dei requisiti strutturali, urbanistici e di sicurezza.
Particolare attenzione dovrà essere riservata alla verifica dei tempi e delle modalità di intervento in caso di SCIA irregolare, al fine di evitare consolidamenti di situazioni abusive per decorso del tempo o carenza di controllo.
Profili giurisprudenziali recenti in materia di impianti abusivi
La giurisprudenza amministrativa e civile più recente ha ribadito alcuni principi consolidati:
- la natura vincolata dei provvedimenti di rimozione in presenza di impianti abusivi incidenti sulla sicurezza stradale;
- la legittimità dell’ordinanza contingibile e urgente in caso di pericolo concreto per la circolazione;
- la responsabilità concorrente del soggetto installatore e del proprietario del suolo in caso di occupazione abusiva;
- la prevalenza dell’interesse pubblico alla sicurezza rispetto all’affidamento del privato in presenza di titolo illegittimo.
È stato inoltre affermato che l’impianto pubblicitario abusivo costituisce illecito permanente sino alla sua rimozione, con conseguente possibilità di reiterazione degli atti repressivi e aggiornamento delle sanzioni.
Tali orientamenti rafforzano il ruolo attivo dei Comandi di Polizia Locale nell’attività di vigilanza e confermano la centralità di un’azione amministrativa tempestiva, motivata e tecnicamente solida.
Schema procedurale per Uffici SUAP – Gestione SCIA Impianti Pubblicitari
1. Fase di presentazione
- Ricezione SCIA tramite portale telematico;
- Verifica formale completezza documentazione (relazione tecnica asseverata, elaborati grafici, dichiarazioni sostitutive, attestazione pagamento oneri);
- Protocollazione e avvio procedimento.
Nel caso in cui l’ente proprietario della strada non coincida con il Comune, il SUAP, ai sensi dell’articolo 19-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, trasmette immediatamente la SCIA all’ente proprietario della strada, al fine di consentire, per quanto di competenza, il controllo sulla sussistenza dei requisiti e dei presupposti per l’esercizio dell’attività. Tale adempimento deve essere tempestivo e tracciabile, assicurando la piena interoperabilità tra amministrazioni coinvolte e la corretta gestione dei termini procedimentali.
2. Fase di controllo preliminare (entro i termini di legge)
- Trasmissione alla Polizia Locale per verifica di compatibilità viabilistica;
- Verifica tecnica dell’Ufficio Tecnico/Urbanistica (urbanistica/edilizia/paesaggio);
- Controllo eventuali vincoli dell’Ufficio Tecnico/Urbanistica (paesaggistici, idraulici, ambientali);
- Riscontro conformità al regolamento comunale impianti (Ufficio Suap).
3. Esiti possibili
a) SCIA regolare: – Archiviazione con esito positivo; – Inserimento impianto nel censimento comunale; – Programmazione controllo a campione.
b) SCIA irregolare o carente: – Comunicazione motivata di divieto di prosecuzione attività; – Assegnazione termine per adeguamento (se sanabile); – Trasmissione atti alla Polizia Locale per eventuale accertamento violazione.
4. Fase di vigilanza successiva
- Sopralluogo Polizia Locale;
- Verifica corrispondenza tra quanto dichiarato e stato dei luoghi;
- Eventuale redazione verbale di accertamento;
- Attivazione procedimento sanzionatorio e ordinanza di rimozione.
5. Monitoraggio e banca dati
- Aggiornamento costante del registro digitale impianti;
- Integrazione con sistema cartografico comunale (GIS);
- Report periodico a Giunta/Dirigenza su impianti autorizzati, rimossi, sanzionati.
Lo schema sopra riportato consente di strutturare un flusso operativo integrato tra SUAP, Ufficio Tecnico e Polizia Locale, riducendo i margini di contenzioso e garantendo tracciabilità amministrativa.
Considerazioni operative nella fase di transizione normativa
Nella fase di prima applicazione della riforma, appare opportuno che ciascun Ufficio SUAP proceda a un censimento straordinario degli impianti pubblicitari esistenti sul territorio comunale.
Tale attività dovrebbe articolarsi in:
- ricognizione degli impianti presenti, con verifica della presenza di titolo autorizzatorio o SCIA;
- confronto con la banca dati comunale e con eventuali archivi cartacei pregressi;
- individuazione degli impianti privi di titolo o non conformi alle prescrizioni vigenti;
- avvio di procedimento amministrativo finalizzato alla regolarizzazione, ove possibile.
L’avvio di un procedimento di regolarizzazione in sede amministrativa, promosso dal SUAP in coordinamento con l’ufficio tecnico, consente di gestire la fase di transizione con gradualità e razionalità, evitando un’immediata e generalizzata attivazione dei procedimenti sanzionatori.
Qualora, infatti, l’attività di ricognizione fosse demandata esclusivamente alla Polizia Locale in chiave repressiva, l’accertamento di ogni singola irregolarità comporterebbe l’automatica applicazione delle sanzioni amministrative e delle misure accessorie previste dall’ordinamento, con effetti potenzialmente sproporzionati in una fase di adeguamento normativo.
Una strategia amministrativa preventiva, basata su censimento, comunicazione agli operatori economici e assegnazione di termini per l’adeguamento, permette invece di:
- favorire la compliance spontanea;
- ridurre il contenzioso;
- concentrare l’azione sanzionatoria sui casi di inerzia o di pericolo concreto per la sicurezza stradale;
- rafforzare la collaborazione istituzionale tra SUAP e Polizia Locale.
Resta fermo che, in presenza di situazioni che incidano direttamente sulla sicurezza della circolazione o configurino pericolo attuale, l’intervento repressivo immediato della Polizia Locale dovrà comunque essere assicurato senza indugio.
In tale ottica, la fase transitoria può rappresentare un’occasione per ricondurre a sistema l’intero comparto degli impianti pubblicitari, trasformando un obbligo normativo in un’opportunità di riordino amministrativo e di rafforzamento della legalità sul territorio.
NOTE
[1] CdS art. 23 (Pubblicità sulle strade e sui veicoli): «1. Lungo le strade o in vista di esse è vietato collocare insegne, cartelli, manifesti, impianti di pubblicità o propaganda, segni orizzontali reclamistici, sorgenti luminose, visibili dai veicoli transitanti sulle strade, che per dimensioni, forma, colori, disegno e ubicazione possono ingenerare confusione con la segnaletica stradale, ovvero possono renderne difficile la comprensione o ridurne la visibilità o l’efficacia, ovvero arrecare disturbo visivo agli utenti della strada o distrarne l’attenzione con conseguente pericolo per la sicurezza della circolazione; in ogni caso, detti impianti non devono costituire ostacolo o, comunque, impedimento alla circolazione delle persone invalide. Sono, altresì, vietati i cartelli e gli altri mezzi pubblicitari rifrangenti, nonché le sorgenti e le pubblicità luminose che possono produrre abbagliamento. Sulle isole di traffico delle intersezioni canalizzate è vietata la posa di qualunque installazione diversa dalla prescritta segnaletica.[…omissis…].»
[2] D-L 19/2026 “Ulteriori disposizioni urgenti per l’attuazione del Piano nazionale di ripresa e resilienza (PNRR) e in materia di politiche di coesione“, art. 5 (Misure in materia di regimi amministrativi): «2. La collocazione dei mezzi pubblicitari di cui all’articolo 23 del codice della strada, di cui al decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285, lungo le strade, anche su suolo privato, o in vista di esse, ad eccezione delle isole di traffico delle intersezioni canalizzate, ove è vietata la posa di qualunque installazione diversa dalla prescritta segnaletica, è subordinata alla presentazione della segnalazione certificata di inizio attività (SCIA), di cui agli articoli 19 e 19-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, allo sportello unico per le attività produttive (SUAP) del comune ove è svolta l’attività, fermo restando il rispetto dei requisiti di cui all’articolo 23, comma 1, del predetto codice di cui al decreto legislativo n. 285 del 1992, nonche’ dei requisiti e criteri previsti dal decreto del Presidente della Repubblica 16 dicembre 1992, n. 495, e dai regolamenti comunali o dell’ente proprietario della strada. La SCIA di cui al primo periodo è corredata da un’asseverazione del tecnico abilitato. Nel caso in cui l’ente proprietario della strada non sia il comune, il SUAP, ai sensi del suddetto articolo 19-bis della legge n. 241 del 1990, la trasmette immediatamente all’ente proprietario della strada al fine di consentire, per quanto di competenza, il controllo sulla sussistenza dei requisiti e dei presupposti per lo svolgimento dell’attività e la presentazione, almeno cinque giorni prima della scadenza del termine di sessanta giorni dal ricevimento della SCIA da parte del SUAP, di eventuali proposte motivate per l’adozione dei provvedimenti ivi previsti. Sono fatte salve le prescrizioni specifiche per le aree sottoposte a vincolo storico-artistico o paesaggistico, per le quali resta necessaria la preventiva autorizzazione. In caso di violazione delle disposizioni del presente articolo, si applicano le sanzioni previste dall’articolo 19, commi 3 e 4, della legge n. 241 del 1990.»
[3] CdS art. 23: «4-bis. È vietata sulle strade e sui veicoli qualsiasi forma di pubblicità il cui contenuto proponga messaggi sessisti o violenti o stereotipi di genere offensivi o messaggi lesivi del rispetto delle libertà individuali, dei diritti civili e politici, del credo religioso o dell’appartenenza etnica oppure discriminatori con riferimento all’orientamento sessuale, all’identità di genere o alle abilità fisiche e psichiche.»
[4] Reg Es. CdS art. 50 (Caratteristiche dei cartelli e dei mezzi pubblicitari luminosi): «1. Le sorgenti luminose, i cartelli, le insegne di esercizio e gli altri mezzi pubblicitari luminosi, per luce propria o per luce indiretta, posti fuori dai centri abitati, lungo o in prossimità delle strade dove ne è consentita l’installazione, non possono avere luce né intermittente, né di intensità luminosa superiore a 150 candele per metro quadrato, o che, comunque, provochi abbagliamento.»
[5] Reg Es. CdS art. 50: «2. Le sorgenti luminose, i cartelli, le insegne di esercizio e gli altri mezzi pubblicitari luminosi hanno una sagoma regolare che in ogni caso non deve generare confusione con la segnaletica stradale.Particolare cautela è adottata nell’uso dei colori, specialmente del rosso e del verde, e del loro abbinamento, al fine di non generare confusione con la segnaletica luminosa specialmente in corrispondenza e in prossimità delle intersezioni. Nel caso di intersezioni semaforizzate, ad una distanza dalle stesse inferiore a 300 m, fuori dai centri abitati, è vietato l’uso dei colori rosso e verde nelle sorgenti luminose, nei cartelli, nelle insegne di esercizio e negli altri mezzi pubblicitari posti a meno di 15 m dal bordo della carreggiata, salvo motivata deroga da parte dell’ente concedente l’autorizzazione.»
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