TURNAZIONE E RIPOSO NEL FESTIVO INFRASETTIMANALE NEL NUOVO CCNL FL, Alfredo Priolo

La disciplina della turnazione nella polizia locale alla luce del CCNL e della giurisprudenza

Abstract: L’evoluzione dell’istituto della turnazione nel comparto Funzioni locali, con particolare riferimento alla polizia locale, ricostruendo il passaggio da una concezione meramente indennitaria dell’alternanza dei turni ad una visione strutturalmente organizzativa fondata sulla programmazione dei servizi. L’esame si sviluppa attraverso la lettura coordinata dell’articolo 29 del CCNL 2019/2021 e dell’articolo 25 del CCNL 2022/2024, nonché mediante l’analisi dei principali orientamenti della Corte di Cassazione in materia di lavoro festivo e indennità di turno. Le recenti innovazioni contrattuali, in particolare la disciplina del lavoro in turno nelle festività infrasettimanali e la facoltà di opzione per il riposo compensativo, vengono inquadrate in una prospettiva sistematica che valorizza i principi di legalità, tutela dei diritti del lavoratore, corretta gestione delle risorse pubbliche e responsabilità amministrativa. Ne emerge un assetto normativo tendenzialmente stabile, idoneo a superare le incertezze interpretative del passato e a fornire criteri operativi per una programmazione coerente ed equilibrata dei servizi.

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Alfredo Priolo, già comandante di polizia locale, dirigente pubblico italiano, titolare della Segreteria Comunale dei Comuni di Casciana Terme Lari e Bientina (Pisa), dove svolge la funzione di Segretario Comunale e Responsabile del Servizio Segreteria Generale dell’ente.

L’evoluzione dell’istituto della turnazione nel comparto Funzioni locali

L’istituto della turnazione costituisce, in un corpo di polizia locale, uno strumento organizzativo fondamentale per l’erogazione dei servizi e per la gestione del personale.

In passato, il concetto di turnazione e, quindi, della rotazione del personale tra i diversi turni di servizio era collegato soprattutto alla necessità di garantire quella alternanza negli orari tale da assicurare al personale l’erogazione dell’indennità di turno. Con la crescita del livello di attenzione alle modalità di attuazione delle norme contrattuali e con la diffusione di una maggiore consapevolezza organizzativa, al concetto di turnazione si è affiancato il concetto di programmazione dei servizi e cioè quella capacità di prevedere nel medio periodo le necessità operative e dunque di utilizzare l’alternanza del personale nei turni come fattore organizzativo.

I contratti nazionali hanno seguito questo percorso anche se, rispetto ad alcune storture applicative che, nel tempo, sono state oggetto di pronunce giurisprudenziali e contabili, hanno dovuto recepire una serie di orientamenti interpretativi non sempre condivisi dalla categoria della polizia locale.

La turnazione nell’ultimo CCNL

L’ultimo CCNL Funzioni locali è nuovamente intervenuto a disciplinare l’istituto chiarendo, forse in modo definitivo, alcune questioni che non tutta la categoria ha voluto, nel tempo, comprendere.

Per leggere correttamente l’articolo 25 del nuovo CCNL FL e per cogliere la ratio delle ulteriori previsioni che questa norma contiene rispetto alla precedente versione, occorre analizzare il contenuto dell’articolo dell’articolo 29 del CCNL Funzioni locali 2019/21 (ancora vigente) ed approfondire alcuni principi sulla gestione del rapporto di lavoro negli enti locali posti in rilievo negli orientamenti giurisprudenziali sul tema.

Il testo del citato articolo  29 chiarisce, in materia di orario di lavoro, che il debito orario dei lavoratori degli enti locali viene assolto con una articolazione ordinaria distribuita su cinque giorni lavorativi, “fatte salve le esigenze dei servizi da erogarsi con carattere di continuità, che richiedono orari continuativi o prestazioni per tutti i giorni della settimana o che presentino particolari esigenze di collegamento con le strutture di altri uffici pubblici”. In più è precisato che le articolazioni dell’orario di lavoro (flessibilità, orario multiperiodale e turnazioni) sono determinate dall’ente con l’obiettivo di ottimizzare l’impiego delle risorse umane, di aumentare la qualità delle prestazioni, di ampliare la fruibilità dei servizi da parte dell’utenza e di migliorare i rapporti funzionali con altri uffici ed altre amministrazioni.

Nel rispetto delle condizioni indicate e con gli obiettivi sopra descritti, è dunque possibile fare ricorso alla tipologia oraria delle “turnazioni”.

Il medesimo articolo precisa ancora che il lavoratore “ha diritto ad un periodo di riposo consecutivo giornaliero non inferiore a 11 ore per il recupero delle energie psicofisiche” ed “ha diritto ogni 7 giorni ad un periodo di riposo di almeno 24 ore consecutive, di regola in coincidenza con la domenica” (il suddetto periodo di riposo consecutivo è calcolato come media in un periodo non superiore a 14 giorni).

L’articolo 29 del CCNL FL 2019/21 individua, in sostanza, i casi in cui è possibile ricorrere ad una organizzazione dell’orario di lavoro diversa dalla “settimana corta”, ne fissa i presupposti e determina alcuni limiti di impiego nell’interesse del lavoratore.

Le pronunce giurisprudenziali sulla turnazione

Le norme contrattuali che hanno disciplinato questa fattispecie nel tempo sono state oggetto di ripetute pronunce della Corte di Cassazione che è stata chiamata ad intervenire sulla corretta interpretazione dei diritti dei lavoratori impegnati nei servizi in turnazione ed, in particolare, del diritto alla corresponsione del salario accessorio maturato in funzione del lavoro svolto in turni e del connesso impiego nelle giornate domenicali e festive infrasettimanali.

La Corte, a più riprese, ha rigettato il contenzioso proposto dai lavoratori anche quando qualche giudice di merito aveva aperto a qualche interpretazione più favorevole.

Di recente, con sentenza n. 17383/25, la Suprema Corte ha ribadito un principio cardine per la lettura delle norme contrattuali in questione, affermando che, “con la normativa in tema di festività infrasettimanali (leggi n. 260 del 1949, n. 90 del 1954 e n. 54 del 1977), il legislatore ha inteso attribuire al lavoratore subordinato il diritto soggettivo di astenersi dal lavoro in occasione di determinate ricorrenze religiose e civili conservando la normale retribuzione giornaliera, con la conseguenza che il datore di lavoro non può pretendere che il lavoratore espleti la sua prestazione nelle giornate suddette. È possibile però che le parti, di comune intesa, stabiliscano che l’attività produttiva, e quindi la prestazione lavorativa, abbiano normale corso anche nelle giornate di festività infrasettimanale con obbligo per il datore di lavoro di corrispondere, oltre alla normale retribuzione giornaliera, anche la paga per le ore di lavoro effettivamente prestate (con la maggiorazione del lavoro festivo), atteso che il diritto al riposo in tale giornata è rinunciabile da parte del lavoratore, a differenza del diritto al riposo settimanale che non può essere oggetto di rinuncia alcuna. Tale principio trova applicazione anche in ipotesi di festività di origine meramente contrattuale (come la festa del santo patrono)”.

Semplificando, dunque, se nel CCNL FL è stata prevista una deroga alla possibilità di riposare nella giornata festiva infrasettimanale in caso di servizi da erogarsi con continuità, occorre che sia il contratto medesimo a stabilire quale sia il compenso per la rinuncia del lavoratore al riposo.

Quanto al compenso, la Corte di Cassazione, con ordinanza n. 34580/23, relativamente al CCNL Regioni Autonomie locali del 14/09/2000, ha spiegato che “per i turnisti tutti i giorni della settimana, anche quelli ricadenti in un giorno festivo, devono essere considerati come non festivi e ciò sia per quanto riguarda la disciplina delle assenze, che devono sempre essere giustificate mediante gli ordinari istituti contrattuali (ferie, malattia o altre forme di congedo), sia per il regime retributivo onnicomprensivo (art. 22, comma 5, CCNL: “…indennità che compensa interamente il disagio…”)”; ha aggiunto che “in tal senso questa Corte si è ripetutamente espressa (cfr., da ultimo, Cass. n. 19449/2023, Cass. n. 25378/2022, Cass. n. 32905/2021), affermando che ai dipendenti del comparto delle Regioni e delle Autonomie locali che svolgono la prestazione lavorativa con il sistema dei turni, funzionale alla continuità del servizio, si applica, ove la prestazione cada in giornata festiva infrasettimanale, come in quella domenicale, l’art. 22, comma 5, CCNL di comparto 14.9.2000, da leggersi nel senso che dal suo tenore letterale sia desumibile la volontà delle parti collettive di attribuire al dipendente che presti attività in giorno festivo ricadente nel turno un’indennità con funzione interamente compensativa del disagio derivante dalla particolare articolazione dell’orario, e non invece l’art. 24 che prende in considerazione situazioni accomunate dal fatto che l’attività lavorativa viene svolta in giorni non lavorativi, ovvero non entro il limite del normale orario, quale deve ritenersi quello reso, di regola ed in via ordinaria, dai lavoratori turnisti”.

Le novità nell’ultimo CCNL del comparto Funzioni locali

Il nuovo dettato contrattuale in materia contenuto nell’articolo 25 del CCNL FL introduce due significative novità che mettono fine alle questioni che erano state oggetto di contenzioso. La battaglia legale tra i lavoratori ed alcune sigle sindacali da un lato e gli enti locali e l’Aran dall’altro si è chiusa con un intelligente armistizio fondato sui principi affermati nelle pronunce della Corte di Cassazione che, nel rigettare le pretese (forse scomposte) della categoria, aveva sempre demandato alla negoziazione contrattuale la possibilità di trovare una sintesi degli interessi contrapposti.

L’articolo 25 del nuovo CCNL FL 2022/24, prevede che “Gli enti, in relazione alle proprie esigenze organizzative e funzionali, possono istituire turni giornalieri di lavoro. Il turno consiste in una effettiva rotazione del personale in prestabilite articolazioni orarie giornaliere”. Il medesimo articolo chiarisce che, “ai fini della corresponsione della relativa indennità”, le prestazioni lavorative devono essere distribuite nell’arco di un mese, sulla base della programmazione adottata, in modo da attuare una distribuzione equilibrata ed avvicendata dei turni effettuati in orario antimeridiano, pomeridiano e, se previsto, notturno.

La norma, poi, prevede alcuni criteri da rispettare nella organizzazione dei turni che appaiono ultronei rispetto alla sua funzione ontologica e che attengono di più alla capacità di chi programma i servizi (è previsto che la ripartizione del personale nei vari turni avvenga sulla base delle professionalità necessarie in ciascun turno e che sia possibile prevedere una parziale e limitata sovrapposizione tra il personale subentrante e quello del turno precedente). Sono più rilevanti, invece, le ulteriori indicazioni contenute come l’obbligo di assicurare al lavoratore un periodo di riposo di undici ore consecutive tra un turno e l’altro e con la possibilità di organizzare i servizi in turnazione solo se le strutture prevedano un orario di servizio giornaliero di almeno dieci ore.

La novità più rilevante è stata introdotta dal comma 5 bis che chiarisce definitivamente quale sia il trattamento dovuto in caso di lavoro in turno in giornata infrasettimanale festiva. La norma prevede che l’attività prestata in giorno festivo infrasettimanale da parte del personale turnista dia titolo alla corresponsione dell’indennità di turno maggiorata rinviando poi alla contrattazione integrativa la facoltà di prevedere che il personale impiegato possa “optare per un numero equivalente di ore di riposo compensativo in luogo della corresponsione dell’indennità di turno”. La seconda grande novità è quella collegata alla fase della programmazione dei turni; viene previsto, infatti, che, “nelle giornate festive infrasettimanali, gli enti possono programmare la presenza di un numero ridotto di lavoratori turnisti, compatibilmente con le esigenze prestazionali e di servizio. Nei confronti dei lavoratori turnisti ai quali non è richiesta la prestazione, tali giornate sono considerate festive e non danno luogo a debito orario. Conseguentemente, non è corrisposto il compenso per lavoro in turno”.

Non servono ulteriori commenti ad un testo che appare chiaro e completo e che chiude definitivamente i dubbi, le polemiche e le errate interpretazioni degli ultimi venti anni. In tale contesto, peraltro, il CCNL FL 2019/2021 (previsione confermata nel nuovo CCNL FL), nel quantificare l’indennità di turno da corrispondere, aveva introdotto la nuova ipotesi di turno festivo infrasettimanale con la maggiorazione oraria del 100% della retribuzione media oraria (prima si applicava la percentuale del 50% prevista per il turno festivo/notturno).

Come organizzare la turnazione per la polizia locale

L’organizzazione del lavoro in una struttura di polizia locale deve rispettare le norme che disciplinano il rapporto di lavoro contenute nei contratti poiché esse costituiscono l’unica fonte giuridica a cui fare riferimento; costituiscono un vincolo sia in termini di rispetto dei diritti dei lavoratori sia in termini di corretta erogazione delle indennità salariali aggiuntive al personale. La lesione delle prerogative del lavoratore e il mancato rispetto delle regole contrattuali può, infatti, divenire fonte di potenziale danno erariale e di responsabilità amministrativa. Il nuovo quadro contrattuale di riferimento consente di mettere insieme tutti gli elementi per organizzare i servizi ricorrendo all’istituto della turnazione senza ledere le aspettative dei lavoratori e senza fare ricorso ad altri istituti contrattuali di norma incompatibili con esso come, talvolta, è ancora possibile osservare in qualche realtà (l’articolo 26 CCNL FL per esempio è formulato per il personale che non turna salvo casi particolari di cui si dirà in seguito).

Con tali premesse, di seguito, sono elencate otto regole sintetiche per l’organizzazione e la programmazione di un servizio con l’istituto della turnazione.

1. per fare ricorso all’istituto della turnazione, il corpo di polizia locale deve erogare un servizio continuativo tutti i giorni della settimana per almeno 10 ore giornaliere (fonte nel regolamento del Corpo, nel regolamento di organizzazione dell’ente, in una delibera di Giunta comunale di indirizzo, nel Piao);
2. la programmazione dei turni di servizio deve assicurare, su base mensile, una equilibrata ed avvicendata alternanza del personale nei turni istituiti (predeterminare un parametro interpretativo in termini percentuali);
3. nella programmazione dei turni, il riposo settimanale del lavoratore non coincide necessariamente con la domenica. In caso di giorno infrasettimanale festivo, si programma la presenza in servizio del personale ritenuto necessario all’erogazione dei servizi necessari e per il restante è possibile programmare il riposo festivo;
4. con la programmazione del servizio in turni, non è possibile ricorrere all’applicazione dell’articolo 26 del nuovo CCNL Funzioni locali (la sola eccezione ricorre qualora, dopo la programmazione, sopravvenga una nuova esigenza operativa e, dunque, si integri il numero del personale in servizio “convocando” il personale che in quella giornata avrebbe dovuto beneficiare del riposo settimanale o del riposo festivo in caso di festività infrasettimanale);
5. nella programmazione dei turni, occorre tenere in considerazione i vincoli di impiego dei lavoratori, derivanti dalla necessità di assicurare le 11 ore di riposo tra un turno e l’altro ed il diritto al riposo settimanale;
6. nella programmazione occorre anche prevedere che la ripartizione del personale avvenga sulla base delle professionalità necessarie in ciascun turno ed, ove necessario, che vi sia una parziale e limitata sovrapposizione tra il personale subentrante e quello del turno precedente;
7. in sede di contrattazione integrativa è possibile prevedere che il dipendente impiegato in turno in giornata festiva infrasettimanale possa chiedere il riposo compensativo in luogo dell’indennità di turno maggiorata (l’importo non erogato deve essere comunque ricompreso in modo figurativo nel fondo per il salario accessorio);
8. l’indennità di turnazione va corrisposta al lavoratore per i soli periodi di effettiva prestazione in turno. Il contratto ribadisce questo principio anche se esiste un orientamento giurisprudenziale tendente a riconoscere tale indennità anche per le giornate di ferie.

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