DPIA, VIDEOSORVEGLIANZA E PATTI PER LA SICUREZZA URBANA: LA PROPORZIONALITÀ COME LIMITE DEL POTERE PUBBLICO, Massimiliano Mancini

Il rapporto tra sicurezza urbana, valutazione del rischio, trattamento dei dati personali e responsabilità dei Comuni nell’uso delle tecnologie di controllo spiegati da Michela Massimi

Abstract: L’uso dei sistemi di videosorveglianza da parte dei Comuni, soprattutto quando inserito nei Patti per la sicurezza urbana sottoscritti con le Prefetture, non può essere considerato un mero adempimento amministrativo né una scelta tecnologica neutra, perché ogni trattamento di dati personali realizzato attraverso telecamere, piattaforme di controllo territoriale o strumenti di sorveglianza sistematica incide direttamente sui diritti, sulle libertà e sulla percezione stessa dello spazio pubblico da parte dei cittadini. Nell’intervento svolto al convegno di Scalea del 6 giugno, organizzato da UPLI, Michela Massimi, funzionario giuridico del Garante per la protezione dei dati personali, ha richiamato con chiarezza il principio cardine dell’intero sistema europeo e nazionale di protezione dei dati: l’approccio basato sul rischio. Prima ancora di chiedersi se sia necessaria una valutazione d’impatto sulla protezione dei dati, il titolare pubblico deve interrogarsi sulla base giuridica del trattamento, sulla reale necessità dello strumento, sulla proporzionalità dell’intervento, sulla minimizzazione dei dati e sulla coerenza tra le finalità dichiarate e le attribuzioni effettive dell’ente. I Patti per la sicurezza urbana, in questa prospettiva, non possono essere “scatole vuote” né contenitori generici nei quali inserire finalità indeterminate, sproporzionate o estranee alle competenze comunali, ma devono costituire atti sostanziali, motivati e coerenti con la disciplina di settore, perché la sicurezza urbana, pur essendo un interesse pubblico primario, non legittima automaticamente qualunque forma di controllo tecnologico dello spazio collettivo.

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La proporzionalità come architrave della protezione dei dati

Il tema della videosorveglianza pubblica, soprattutto quando è collegato alla sicurezza urbana, viene spesso affrontato nel dibattito amministrativo come questione di efficienza, controllo del territorio e supporto operativo alle forze di polizia, ma l’intervento di Michela Massimi al convegno di Scalea del 6 giugno scorso organizzato da UPLI-Unione Polizia Locale Italiana e dalla nostra testata con l’amministrazione comunale, ha avuto il merito di ricondurre la discussione dentro la sua cornice giuridica essenziale, ricordando che l’intera normativa europea e nazionale in materia di protezione dei dati personali si fonda su un principio preliminare e non derogabile: ogni trattamento deve essere preceduto da una valutazione del rischio.

Il Regolamento (UE) 2016/679, noto come GDPR, e il Codice privacy italiano, come modificato dal d.lgs. 10 agosto 2018, n. 101, non costruiscono la protezione dei dati come un insieme statico di formalismi documentali, ma come un sistema dinamico di responsabilizzazione del titolare, chiamato a valutare preventivamente i rischi che il trattamento può produrre sui diritti e sulle libertà delle persone fisiche (Regolamento UE 2016/679, d.lgs. 196/2003, d.lgs. 101/2018). In tale architettura, il principio di accountability non si traduce nella mera conservazione di atti, informative o modelli, ma nella capacità sostanziale di dimostrare che ogni scelta organizzativa, tecnologica e giuridica è stata compiuta dopo aver ponderato finalità, necessità, proporzionalità, minimizzazione e misure di mitigazione del rischio.

L’approccio orientato al rischio, come ha chiarito Massimi, non coincide automaticamente con la valutazione d’impatto sulla protezione dei dati, perché la prima rappresenta un passaggio generale, connaturato a ogni trattamento, mentre la DPIA costituisce un adempimento specifico che diviene necessario quando il trattamento, per natura, oggetto, contesto o finalità, può presentare un rischio elevato per i diritti e le libertà degli interessati. Questa distinzione è decisiva, perché molti enti pubblici tendono a trattare la DPIA come un documento isolato, da redigere quando espressamente richiesto – che per la videosorveglianza è sempre obbligatoria e anche da aggiornare – dimenticando che essa si colloca dentro un percorso più ampio di analisi, motivazione e responsabilità e non è un mero prodotto commerciale.

Nel caso dei sistemi di videosorveglianza, il problema diventa particolarmente delicato, perché la presenza di telecamere nello spazio pubblico non incide soltanto sulla raccolta di immagini, ma modifica il rapporto tra cittadino e ambiente urbano, producendo un effetto di osservazione potenziale, continua e diffusa, che può condizionare comportamenti, libertà di movimento e percezione della riservatezza. Proprio per questo il Garante per la protezione dei dati personali richiama i titolari alla necessità di valutare, prima dell’avvio del trattamento, se sussistano i presupposti per effettuare la DPIA, specialmente quando siano utilizzati sistemi di sorveglianza sistematica su larga scala o strumenti tecnologici idonei a incidere in modo significativo sulle libertà individuali (Garante per la protezione dei dati personali, 2018; 2024).

GDPR e direttiva penale: due regimi diversi, una stessa logica di responsabilità

Uno dei passaggi più rilevanti dell’intervento riguarda la distinzione tra il regime generale del GDPR e la disciplina speciale applicabile ai trattamenti svolti per finalità di prevenzione, indagine, accertamento e perseguimento dei reati, disciplinata dalla direttiva (UE) 2016/680 e attuata in Italia dal d.lgs. 18 maggio 2018, n. 51. Si tratta di due contesti normativi differenti, che operano su presupposti diversi e che si applicano normalmente a soggetti e finalità differenti, ma che condividono una medesima logica di fondo: il trattamento dei dati personali da parte dei poteri pubblici deve essere governato attraverso una valutazione preventiva del rischio.

Il GDPR si applica, in linea generale, ai trattamenti effettuati dai Comuni per finalità amministrative, organizzative, istituzionali e di sicurezza urbana non direttamente riconducibili alla prevenzione, indagine, accertamento o perseguimento dei reati. Il d.lgs. 51/2018, invece, riguarda i trattamenti svolti dalle autorità competenti per finalità penalistiche, comprese le attività di polizia giudiziaria e quelle connesse all’accertamento e alla repressione dei reati (d.lgs. 51/2018). La Polizia Locale, proprio per la sua natura funzionalmente ibrida, può trovarsi a operare in entrambi i perimetri, poiché svolge compiti amministrativi e di sicurezza urbana, ma, nei limiti delle proprie attribuzioni, esercita anche funzioni di polizia giudiziaria.

La differenza tra i due regimi non è puramente teorica, perché incide sui presupposti della valutazione d’impatto, la DPIA per i trattamenti con finalità generali (art. 35 GDPR) è basata sul principio dell’accountability mentre la DPIA per i trattamenti con finalità di polizia giudiziaria e pubblica sicurezza sono basati su criteri predeterminati di sicurezza (art. 23 d. lgs. 51/2018 e DPR 15/2018).

Questa differenza dimostra che non è sufficiente affermare genericamente che una telecamera serve alla sicurezza, perché occorre prima stabilire quale sia la finalità effettiva del trattamento, quale regime normativo si applichi, quale soggetto operi come titolare, quali siano le basi giuridiche, quali dati vengano raccolti, per quanto tempo siano conservati, chi possa accedervi, se le immagini siano utilizzate in tempo reale o solo ex post, se vi siano sistemi intelligenti di analisi, se il trattamento sia integrato con banche dati ulteriori e se il contesto determini un rischio elevato per le persone.

L’approccio richiamato da Massimi è quindi sostanziale e non burocratico: il Comune non può scegliere prima la tecnologia e poi cercare una giustificazione giuridica, ma deve partire dalla finalità, verificare la base giuridica, valutare i rischi, considerare alternative meno invasive e solo successivamente decidere se e come utilizzare il sistema di videosorveglianza.

La base giuridica come primo filtro di liceità

Per i Comuni che intendono installare o utilizzare sistemi di videosorveglianza per finalità diverse da quelle strettamente penalistiche, la prima domanda non riguarda la convenienza amministrativa o la disponibilità di finanziamenti, ma l’esistenza di una base giuridica idonea. Nel settore pubblico, il GDPR individua come basi normalmente rilevanti il compito di interesse pubblico o l’esercizio di pubblici poteri e, in determinati casi, l’obbligo legale al quale è soggetto il titolare (Regolamento UE 2016/679, art. 6).

Ciò significa che l’ente locale deve verificare se la normativa di settore consenta effettivamente l’installazione e l’utilizzo delle telecamere per le finalità dichiarate. In materia di sicurezza urbana, il riferimento centrale è il decreto-legge 20 febbraio 2017, n. 14, convertito con modificazioni dalla legge 18 aprile 2017, n. 48, che disciplina strumenti e modelli di cooperazione tra Stato ed enti territoriali per la promozione della sicurezza integrata e urbana (d.l. 14/2017; l. 48/2017). Tale normativa consente, in determinati contesti, l’utilizzo di sistemi di videosorveglianza da parte dei Comuni, ma lo collega a specifiche finalità e a precisi adempimenti, tra cui la sottoscrizione di Patti per la sicurezza urbana con la Prefettura.

Il Ministero dell’Interno, nella disciplina relativa ai sistemi di videosorveglianza in favore dei Comuni, richiama espressamente il d.l. 14/2017 come base del modello di finanziamento e di attuazione degli interventi, mentre la prassi amministrativa ha sviluppato schemi di Patto finalizzati a delimitare aree, obiettivi, esigenze di sicurezza e modalità di cooperazione istituzionale (Ministero dell’Interno, 2024; ANCI, 2024).

Il punto decisivo, tuttavia, è che il Patto non sostituisce la legge e non amplia arbitrariamente le competenze comunali. Esso può concorrere a rendere lecito e coerente il trattamento solo se resta dentro il perimetro delle finalità previste dalla normativa e delle attribuzioni effettive dell’ente locale. Il Comune non può utilizzare il Patto come fonte abilitante generale per finalità indefinite, né può inserirvi obiettivi estranei alle proprie competenze, come se la firma prefettizia trasformasse qualunque aspirazione securitaria in base giuridica sufficiente.

I Patti per la sicurezza urbana non sono scatole vuote

La formula più incisiva dell’intervento di Michela Massimi riguarda proprio i Patti per la sicurezza urbana, definiti come condizione di liceità del trattamento ma non come “scatole vuote”. Il Patto tipo può certamente rappresentare un riferimento utile, soprattutto per garantire uniformità amministrativa, ma non può essere replicato meccanicamente senza una reale istruttoria territoriale, perché ogni Comune deve motivare le finalità, individuare le aree interessate, descrivere le esigenze concrete, delimitare gli usi delle immagini e coordinare il trattamento con il proprio contesto organizzativo e giuridico.

Il rischio, segnalato nell’intervento, è duplice: da un lato, vi sono Patti che non dicono nulla, limitandosi a formule generiche prive di reale capacità giustificativa; dall’altro, vi sono Patti che dicono troppo, elencando finalità amplissime, indeterminate o addirittura fantasiose, come il contrasto del terrorismo o di fenomeni criminali non riconducibili alle attribuzioni ordinarie dell’ente locale. In entrambi i casi, il Patto perde la sua funzione giuridica, perché nel primo caso non consente di comprendere perché il trattamento sia necessario e proporzionato, mentre nel secondo caso tenta di trasformarsi in una fonte abilitante impropria.

La sicurezza urbana non può essere invocata come concetto onnivoro poiché essa ha un contenuto normativo, amministrativo e territoriale che deve essere ricondotto alle competenze del Comune e agli strumenti di cooperazione previsti dall’ordinamento. Se un ente locale inserisce nel Patto finalità sproporzionate o estranee, non rafforza la sicurezza, ma indebolisce la tenuta giuridica del trattamento, esponendosi a contestazioni, rilievi del Garante e possibili illegittimità.

Il Patto quindi deve essere preceduto da una valutazione del rischio e da una valutazione d’impatto, perché l’accordo istituzionale non esonera il titolare dal dovere di valutare necessità, proporzionalità, minimizzazione, tempi di conservazione, accessi, misure di sicurezza, informativa, responsabilità e diritti degli interessati, così come l’atto amministrativo non neutralizza la protezione dei dati ma, al contrario, deve incorporarla.

Necessità, minimizzazione e proporzionalità

Il principio di necessità impone al Comune di chiedersi se il trattamento sia realmente indispensabile per conseguire la finalità dichiarata, mentre il principio di minimizzazione richiede che siano trattati solo i dati adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario rispetto agli scopi perseguiti (Regolamento UE 2016/679, art. 5). Il principio di proporzionalità, a sua volta, obbliga l’ente a valutare se l’utilità del sistema giustifichi l’incidenza sui diritti e sulle libertà dei cittadini, considerando anche la possibilità di strumenti meno invasivi.

La domanda, come emerge dalle parole di Massimi, non è semplicemente se la videosorveglianza sia utile, perché quasi ogni strumento di controllo può essere astrattamente utile, ma se sia necessaria, proporzionata e non sostituibile da misure meno invasive. Un Comune potrebbe voler installare telecamere in ogni via, piazza o accesso urbano, ma la desiderabilità amministrativa del controllo non coincide con la liceità del trattamento, perché la città non è uno spazio integralmente sorvegliabile per il solo fatto che la tecnologia lo consenta.

La presenza diffusa di telecamere sulla pubblica via incide sulla libertà dei cittadini, sulla percezione dello spazio urbano, sulla possibilità di movimento anonimo, sulla partecipazione alla vita sociale e, più profondamente, sulla cultura della libertà. Il controllo visivo permanente, anche quando non produce immediatamente una sanzione o un’identificazione, modifica il modo in cui i consociati percepiscono sé stessi nello spazio pubblico, introducendo una dimensione di osservazione potenziale che non può essere banalizzata come semplice ausilio tecnologico.

Qui emerge il bilanciamento più delicato poiché per la Polizia Locale e per gli amministratori, la videosorveglianza rappresenta spesso uno strumento prezioso per prevenire il degrado, ricostruire eventi, supportare indagini, tutelare il patrimonio pubblico e rispondere alle richieste di sicurezza dei cittadini; per il Garante, invece, la missione istituzionale impone di verificare che tale utilità non si traduca in un sacrificio sproporzionato della riservatezza, della libertà e della dignità delle persone. Nessuna delle due esigenze può essere negata; entrambe devono essere ricondotte a un equilibrio giuridico verificabile.

La DPIA come strumento di governo della tecnologia

La valutazione d’impatto sulla protezione dei dati non deve essere percepita dagli enti locali come un ostacolo burocratico, ma come uno strumento di governo della tecnologia. Essa consente al titolare di descrivere il trattamento, valutarne necessità e proporzionalità, analizzare i rischi per i diritti e le libertà degli interessati e individuare le misure idonee a mitigarli (Garante per la protezione dei dati personali, 2018; European Data Protection Board, 2017).

Nel caso della videosorveglianza comunale, una DPIA seria dovrebbe interrogarsi almeno su alcuni profili essenziali: perché si installano le telecamere; quali aree vengono riprese; quali fenomeni concreti si intendono prevenire o contrastare; se esistano dati, segnalazioni o evidenze territoriali che giustifichino l’intervento; chi accede alle immagini; se il sistema registra continuamente o solo in determinati orari; per quanto tempo le immagini sono conservate; se vi siano collegamenti con centrali operative o forze di polizia; se siano impiegate funzioni avanzate come riconoscimento, analisi automatica, lettura targhe o integrazione con altre banche dati; quali misure tecniche e organizzative impediscano accessi impropri, usi ulteriori o conservazioni indebite.

Una DPIA meramente formale, redatta con formule generiche, non realizza l’obiettivo del GDPR e non protegge l’ente da responsabilità ma, al contrario, può addirittura rivelare la mancanza di una reale valutazione preventiva coem avviene nelle DPIA realizzate con il software del CNIL, che serve per le pre-valutazioni d’impatto, oppure per i documenti redatti spesso dahli stessi DPO, in conflitto d’interesse, senza alcun calcolo e argomentazione e con moduli predefiniti di poche decine di pagine.

Il valore della DPIA è nella sua capacità di costringere l’amministrazione a motivare, delimitare e correggere il progetto prima che la tecnologia venga installata, evitando che la scelta operativa diventi irreversibile e che la valutazione giuridica arrivi solo a posteriori. Il trattamento dei dati personali non è un tema accessorio rispetto alla sicurezza urbana, ma una componente essenziale della qualità amministrativa poiché un sistema di videosorveglianza ben progettato, giuridicamente fondato, proporzionato e trasparente rafforza la sicurezza e la fiducia dei cittadini mentre un sistema opaco, generico e sproporzionato produce invece sfiducia, contenzioso e vulnerabilità istituzionale.

La Polizia Locale tra sicurezza urbana e diritti fondamentali

L’intervento di Michela Massimi assume particolare rilievo perché si rivolge a un pubblico composto in larga parte da operatori e responsabili della Polizia Locale, cioè da soggetti che quotidianamente vivono la tensione tra esigenze operative e vincoli giuridici. La Polizia Locale si trova infatti al crocevia tra sicurezza urbana, controllo del territorio, funzioni amministrative, polizia stradale, attività di polizia giudiziaria e relazione di prossimità con la cittadinanza.

Proprio questa posizione rende necessaria una cultura giuridica più evoluta della protezione dei dati, perché l’operatore locale non può più considerare la privacy come limite esterno o ostacolo alla sicurezza, ma deve comprenderla come parte integrante della legalità dell’azione amministrativa. La videosorveglianza, la lettura targhe, il controllo dei varchi, le body cam, le piattaforme integrate e le centrali operative non sono soltanto strumenti tecnici, ma sistemi di trattamento che richiedono basi giuridiche, istruttorie, regolamenti, misure di sicurezza, formazione del personale e chiara attribuzione delle responsabilità.

La sicurezza urbana del futuro non potrà essere fondata sulla sola moltiplicazione dei dispositivi di controllo, ma sulla capacità delle amministrazioni di utilizzare tecnologie proporzionate, trasparenti e verificabili, rispettando i diritti fondamentali senza rinunciare alla protezione concreta del territorio. Questo richiede una nuova alleanza tra cultura amministrativa, competenza tecnologica, protezione dei dati e professionalità della Polizia Locale.

La prospettiva del Garante non nega la sicurezza, ma impedisce che essa diventi una formula assoluta. La prospettiva della Polizia Locale non nega la protezione dei dati, ma chiede che essa sia applicata in modo comprensibile, realistico e compatibile con la complessità del servizio. Il punto di equilibrio sta nella qualità dell’istruttoria e nella capacità di dimostrare che ogni trattamento è giuridicamente fondato, tecnicamente sicuro, funzionalmente necessario e proporzionato allo scopo perseguito.

La sicurezza urbana come bilanciamento, non come automatismo

La riflessione sviluppata a Scalea mostra che i Patti per la sicurezza urbana e la DPIA non appartengono a due mondi separati. Il primo è lo strumento attraverso il quale istituzioni statali e locali definiscono obiettivi, aree e forme di cooperazione per la sicurezza del territorio; la seconda è il dispositivo attraverso cui il titolare valuta l’impatto del trattamento sui diritti e sulle libertà delle persone. Se il Patto delimita il “perché” istituzionale, la DPIA deve verificare il “come” giuridico, tecnico e proporzionato.

Un Patto generico produce videosorveglianza debole sul piano giuridico; una DPIA formale produce protezione apparente; una videosorveglianza priva di reale necessità produce controllo eccedente; una sicurezza urbana senza proporzionalità produce un’amministrazione più esposta e meno credibile. Il messaggio dell’intervento di Michela Massimi è allora molto netto: la tecnologia può servire la sicurezza soltanto se resta dentro il diritto.

La città sicura non è la città interamente sorvegliata, ma quella nella quale il controllo pubblico è giustificato, comprensibile, limitato, verificabile e sottoposto a responsabilità. La libertà dei cittadini non è un ostacolo alla sicurezza, ma la misura della sua legittimità. È in questo equilibrio, e non nella semplice accumulazione di telecamere, che si gioca la qualità democratica delle politiche urbane contemporanee.