E il Governo e il parlamento cambiano la legge sui rifiuti rendendo residuali le sanzioni amministrative
Abstract: La Suprema Corte, capovolgendo il precedente orientamento del 2023, ha riconosciuto ai Comuni la potestà sanzionatoria in materia di rifiuti riconoscendo riconoscendo la facoltà di imporre sanzioni amministrative. Tuttavia la rivoluzione ambientale introdotta con il decreto-legge “Terra dei Fuochi”, ulteriormente variata con la legge di conversione 147/2025, ha introdotto un approccio panpenalistico e le sanzioni amministrative residuano solo in pochi casi disciplinati quasi esclusivamente dalla stessa legge e pertanto i regolamenti comunali possono sanzionare solo l’errato conferimento dei rifiuti, rientrando tutte le altre ipotesi nella disciplina statale, penale o amministrativa.
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CONTESTO E OGGETTO DELLA DECISIONE
Con la sentenza n. 25905 del 25 settembre 2024, la II sezione civile della Corte di Cassazione ha cambiato completamente il precedente orientamento che aveva espresso con l’ordinanza n. 29427 del 24 ottobre 2023, stabilendo all’opposto la potestà sanzionatoria dei comuni sul tema dei rifiuti, in particolare sulla possibilità di sanzionare amministrativamente l’errato conferimento di rifiuti nei mastelli della raccolta differenziata.
La sentenza 25905/2024 è intervenuta, anche questa volta come nel caso precedente oggetto dell’ordinanza 29427/2023, nel ricorso di un condominio che era stato sanzionato quale obbligato in solido con il trasgressore non identificato, contro il Comune di Roma che, attraverso la AMA-Azienda Municipalizzata Ambiente, aveva elevato una sanzioni amministrative per la violazione del regolamento comunale sui rifiuti urbani e in particolare sulla gestione dei contenitori per la raccolta differenziata.
LA LEGITTIMITÀ SANZIONATORIA DEI REGOLAMENTI COMUNALI SUI RIFIUTI
Fermo restando che l’applicazione di obblighi comportamentali, come quelli contenuti nei regolamenti comunali sui rifiuti, o di prestazioni patrimoniali come sono le sanzioni amministrative è sempre subordinata a una riserva di legge (art. 1 l. 689/1981[1] e art. 23 Cost.[2]), nella prima interpretazione del 2023 la Suprema Corte ha ritenuto che il rispetto del principio di legalità (art. 1 l.689/81), che deve essere sempre accertato e rilveto d’ufficio[3], fosse sussistente per la sola potestà regolamentare secondo l’art. 198 TUA[4] ritenendola una norma in bianco ed escludendo l’applicazione dell’art. 7-bis del TUEL[5] poiché “Le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse considerati” (art. 1 c. 2 l. 689/81[6]), aggiungendo che: «... il rispetto del principio di tipicità e legalità nell’ambito dell’illecito amministrativo comporta che la fattispecie dell’illecito e la relativa sanzione non possono essere introdotti direttamente da fonti normative secondarie, pur ammettendosi che i precetti della legge, se sufficientemente individuati, possano essere integrati da norme regolamentari, in virtù della particolare tecnicità della dimensione in cui le fonti secondarie sono destinate ad operare (Sez. 2, n. 7371/2009)». Di conseguenza l’ordinanza n. 29427/2023 ha negato la potestà sanzionatoria per i comuni in materia ambientale in assenza di norma di legge specifica annullando la sanzione amministrativa oggetto del reclamo.
Nella successiva interpretazione della fine del 2024 la Cassazione ha cambiato approccio e lo ha dichiarato esplicitamente «Non disconosce questo Collegio il diverso orientamento espresso da questa Corte con l’ordinanza n. 29427 del 2023, che però non ritiene di condividere…», ritenendo che con l’attribuzione della competenza ad adottare regolamenti sulla gestione dei rifiuti (art. 198 TUA) ne consegua l’applicabilità generale dell’art. 7-bis il quale dispone che “salvo diversa disposizione di legge, per le violazioni delle disposizioni dei regolamenti comunali e provinciali si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da 25 euro a 500 euro”. Quindi la sentenza 25905/2024 ha affermato la potestà sanzionatoria per gli errati conferiemnti di rifiuti che in precedenza aveva negato dichiarando «…ravvisa sussistere il potere del Comune, nell’ambito della gestione dei rifiuti, di pretendere l’osservanza dei regolamenti anche comminando sanzioni amministrative alla luce del quadro normativo come ricostruito» confermando la sanzione.
L’APPLICABILITÀ DEI REGOLAMENTI COMUNALI SUI RIFIUTI NEL CONTESTO DELLA NUOVA NORMATIVA AMBIENTALE
Si è già detto che con l’entrata in vigore del decreto-legge “Terra dei Fuochi” e, ancor di più con le modifiche introdotte dalla legge 147/2025 di conversione con modificazioni, si è cambiato l’approccio alla materi ambientale con una impostazione panpenalistica per la quale molti dei precedenti illeciti sanzionati amministrativamente sono stati trasformati in reati confinando la nuova disciplina sanzionatoria amministrativa a ipotesi residuali, limitate ai casi di abbandono di prodotti da fumo (art. 232-bis TUA[7]), quali mozziconi di sigarette e sigari, o rifiuti di piccolissime dimensioni (art. 232-ter TUA[8]), e ciò vale anche in ambito stradale (art. 15 CdS c. 1 lett. f-bis[9]) e ai casi di depositi irregolari in prossimità dei contenitori di raccolta lungo le strade (art. 255 c. 1.2 TUA[10]).
In questo contesto in caso di concorso apparente di norme è stabilita in maniera esplicita la preminenza della disciplina penale, sia come norma generale nel caso degli abbandoni di rifiuti non pericolosi (art. 255 c. 1 TUA [11]) e persino nelle residuali ipotesi sanzionatorie emministrative che si applicano “salvo che il fatto non costituisca reato” (art. 255 c. 1.2 TUA[10]).
LE IPOTESI SANZIONATORIE IN TEMA DI RIFIUTI DI COMPETENZA DELLE NORME COMUNALI
Ne consegue quindi che anche con il nuovo orientamento della Cassazione le fattispecie sanzionatorie dei regolamenti comunali sui rifiuti trovano un campo di applicazione ancor più limitato della già ridotta disciplina sanzionatoria vigente a livello generale nella materia ambientale, trovando applicazione la sola ipotesi di errato conferimento dei rifiuti solidi urbani, in applicazione della competenza dei comuni a disciplinare “le modalità del conferimento, della raccolta differenziata e del trasporto dei rifiuti urbani al fine di garantire una distinta gestione delle diverse frazioni di rifiuti e promuovere il recupero degli stessi” (art. 198 c. 2 lett. c), che si verifica allorquando vengono depositati rifiuti nei contenitori previsti per altre tipologie di rifiuto (ad es. plastica nel contenitore della carta) ovvero in giorni o orari non previsti.
Tutte le altre possibili violazioni rientrano nelle sanzioni amministrative previste dalla l. 147/2023, ovvero costituiscono reato.
Quindi i regolamenti comunali non possono sanzionare in alcun modo le ipotesi di “mancato conferimento” poiché sono già disciplinati e puniti dalla nuova legge ambientale:
- con la sanzione amministrativa: l’abbandono o il deposito di rifiuti urbani accanto ai contenitori per la raccolta presenti lungo le strade in violazione delle disposizioni locali sul conferimento dei rifiuti (art. 255 c. 1.2 TUA[10]), l’abbandono di prodotti da fumo (art. 232-bis TUA[7])e rifiuti di piccolissime dimensioni (art. 232-ter TUA[8]);
- con la sanzione penale: tutti gli altri casi di abbandono o deposito di rifiuti non pericolosi (art. 255[11] e 255-bis[12] TUA) e pericolosi (art. 255-ter TUA[13]).
NOTE
[1] L. 689/1981 “Modifiche al sistema penale”, art. 1 (Principio di legalità) «1. Nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione »
[2] Costituzione art. 23 «Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge.»
[3] Suprema Corte di Cassazione, II sezione civile, ordinanza n. 29427 del 24/10/2023 «Nel giudizio di opposizione a sanzione amministrativa, l’illegittimità del provvedimento opposto per violazione del principio di legalità, di cui all’art. 1 della l. n. 689 del 1981, è rilevabile d’ufficio, giacché tale principio costituisce cardine dell’intero sistema normativo di settore ed ha valore ed efficacia assoluta, essendo direttamente riferibile alla tutela di valori costituzionalmente garantiti (artt. 23 e 25 Cost.), sicché la sua attuazione non può rimanere, sul piano giudiziario, affidata alla mera iniziativa dell’interessato, ma deve essere garantita dall’esercizio della funzione giurisdizionale (ex plurimis Sez. 2, n. 4962 del 2020; Sez. 2, n. 17403 del 2008, conf. Sez. 2, n. 35791 del 2021, non massimata)»
[4] D. lgs. 152/2006 “Norme in materia ambientale”, art. 198 (competenze dei comuni) «2. I comuni concorrono a disciplinare la gestione dei rifiuti urbani con appositi regolamenti che, nel rispetto dei principi di trasparenza, efficienza, efficacia ed economicità e in coerenza con i piani d’ambito adottati ai sensi dell’articolo 201, comma 3, stabiliscono in particolare: a) le misure per assicurare la tutela igienico-sanitaria in tutte le fasi della gestione dei rifiuti urbani; b) le modalità del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani; c) le modalità del conferimento, della raccolta differenziata e del trasporto dei rifiuti urbani al fine di garantire una distinta gestione delle diverse frazioni di rifiuti e promuovere il recupero degli stessi; d) le norme atte a garantire una distinta ed adeguata gestione dei rifiuti urbani pericolosi e dei rifiuti da esumazione ed estumulazione di cui all’articolo 184, comma 2, lettera f); e) le misure necessarie ad ottimizzare le forme di conferimento, raccolta e trasporto dei rifiuti primari di imballaggio in sinergia con altre frazioni merceologiche, fissando standard minimi da rispettare; f) le modalità di esecuzione della pesata dei rifiuti urbani prima di inviarli al recupero e allo smaltimento;»
[5] D. lgs. 267/2000 “Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali”, art. 7-bis (Sanzioni amministrative) «1. Salvo diversa disposizione di legge, per le violazioni delle disposizioni dei regolamenti comunali e provinciali si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da 25 euro a 500 euro. 1-bis. La sanzione amministrativa di cui al comma 1 si applica anche alle violazioni alle ordinanze adottate dal sindaco e dal presidente della provincia sulla base di disposizioni di legge, ovvero di specifiche norme regolamentari. 2. L’organo competente a irrogare la sanzione amministrativa è individuato ai sensi dell’articolo 17 della legge 24 novembre 1981, n. 689»
[6] L. 689/1981, art. 1 «2. Le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse considerati.»
[7] D. lgs. 152/2006, art. 232-bis (Rifiuti di prodotti da fumo) «3. È vietato l’abbandono di mozziconi dei prodotti da fumo sul suolo, nelle acque e negli scarichi.»
[8] D. lgs. 152/2006, art. 232-ter (Divieto di abbandono di rifiuti di piccolissime dimensioni) «1. Al fine di preservare il decoro urbano dei centri abitati e per limitare gli impatti negativi derivanti dalla dispersione incontrollata nell’ambiente di rifiuti di piccolissime dimensioni, quali anche scontrini, fazzoletti di carta e gomme da masticare, è vietato l’abbandono di tali rifiuti sul suolo, nelle acque, nelle caditoie e negli scarichi.»
[9] Codice della Strada, art. 15 (Atti vietati) «1. Su tutte le strade e loro pertinenze è vietato: […omissis…] f-bis) ((fuori dai casi di cui agli articoli 255, 255-bis e 256 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, depositare o gettare rifiuti non pericolosi di cui agli a232-ter 232-bis e 232-ter del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, dai veicoli in sosta o in movimento;[…omissis…]».
[10] D. lgs. 152/2006, art. 255 «1.2. Salvo che il fatto costituisca reato, chiunque, in violazione delle disposizioni locali sul conferimento dei rifiuti, abbandona o deposita rifiuti urbani accanto ai contenitori per la raccolta presenti lungo le strade è soggetto alla sanzione amministrativa pecuniaria del pagamento di una somma da 1.000 euro a 3.000 euro.[…omissis…]»
[11] D. lgs. 152/2006, art. 255 «1. Salvo che il fatto costituisca più grave reato, chiunque, in violazione delle disposizioni degli articoli 192, commi 1 e 2, 226, comma 2, e 231, commi 1 e 2, abbandona o deposita rifiuti ovvero li immette nelle acque superficiali o sotterranee è punito con l’ammenda da millecinquecento a diciottomila euro. Quando l’abbandono o il deposito vengono effettuati mediante l’utilizzo di veicoli a motore, al conducente del veicolo si applica, altresì, la sanzione accessoria della sospensione della patente di guida da quattro a sei mesi. Si applicano le disposizioni di cui al Titolo VI, Capo II, Sezione II del decreto legislativo 30 aprile 1992, n. 285. 1.1. Salvo che il fatto costituisca più grave reato, i titolari di imprese e i responsabili di enti che abbandonano o depositano in modo incontrollato i rifiuti ovvero li immettono nelle acque superficiali o sotterranee in violazione del divieto di cui all’articolo 192, commi 1 e 2 sono puniti con l’arresto da sei mesi a due anni o con l’ammenda da tremila a ventisettemila euro.»
[12] D. lgs. 152/2006, art. 255-bis (Abbandono di rifiuti non pericolosi in casi particolari) «1. Chiunque, in violazione delle disposizioni degli articoli 192, commi 1 e 2, 226, comma 2, e 231, commi 1 e 2, abbandona o deposita rifiuti non pericolosi ovvero li immette nelle acque superficiali o sotterranee è punito con la reclusione da sei mesi a cinque anni se: a) dal fatto deriva pericolo per la vita o per l’incolumità delle persone ovvero pericolo di compromissione o deterioramento: 1) delle acque o dell’aria, o di porzioni estese o significative del suolo o del sottosuolo; 2) di un ecosistema, della biodiversità, anche agraria, della flora o della fauna; b) il fatto è commesso in siti contaminati o potenzialmente contaminati ai sensi dell’articolo 240 o comunque sulle strade di accesso ai predetti siti e relative pertinenze. 2. I titolari di imprese e i responsabili di enti che, ricorrendo taluno dei casi di cui al comma 1, abbandonano o depositano in modo incontrollato rifiuti non pericolosi ovvero li immettono nelle acque superficiali o sotterranee in violazione del divieto di cui all’articolo 192, commi 1 e 2, sono puniti con la reclusione da nove mesi a cinque anni e sei mesi.»
[13] D. lgs. 152/2006, art. 255-ter (Abbandono di rifiuti pericolosi) «1. Chiunque, in violazione delle disposizioni degli articoli 192, commi 1 e 2, 226, comma 2, e 231, commi 1 e 2, abbandona o deposita rifiuti pericolosi ovvero li immette nelle acque superficiali o sotterranee è punito con la reclusione da uno a cinque anni. 2. La pena è della reclusione da un anno e sei mesi a sei anni quando: a) dal fatto deriva pericolo per la vita o per la incolumità delle persone ovvero pericolo di compromissione o deterioramento: 1) delle acque o dell’aria, o di porzioni estese o significative del suolo o del sottosuolo; 2) di un ecosistema, della biodiversità, anche agraria, della flora o della fauna; b) il fatto è commesso in siti contaminati o potenzialmente contaminati ai sensi dell’articolo 240 o comunque sulle strade di accesso ai predetti siti e relative pertinenze.»
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