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QUALI NORME APPLICARE ALL’ABBANDONO DI RIFIUTI, Massimiliano Mancini

Tra la nuova fattispecie penale e le resistenti sanzioni amministrative, oltre la patologica “regolamentite” della quale abusano i Comuni

Massimiliano Mancini

Abstract: La riforma della disciplina in tema di abbandoni di rifiuti resa definitiva della legge 137/2023 che, dallo scorso 10 ottobre 2023, ha esteso anche ai privati la sanzione penale già prevista per le aziende e gli enti, non ha cambiato il concorso apparente con la disciplina del Codice della Strada, che in ambito stradale costituisce norma speciale, e non ha reso meno illegittime di quanto non fossero già prima i fantasiosi illeciti previsti dai Comuni che, abusando del potere regolamentare, hanno inventato sanzioni amministrative per i casi di “mancato o errato conferimento” di rifiuti.

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PROSSIMO EVENTO IN PRESENZA:

GIORNATA DI STUDIO MUGNANO DI NAPOLI: LA NUOVA DISCIPLINA DEI RIFIUTI E DELLE FOTOTRAPPOLE


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DAL 10 OTTOBRE 2023 TUTTE LE VIOLAZIONI AMBIENTALI SONO REATO, ANCHE SE COMMESSE DAI PRIVATI

L’IMPIEGO DELLE FOTOTRAPPOLE PER L’ABBANDONO DEI RIFIUTI DOPO IL 10 OTTOBRE

IL CONCORSO DI NORME E PERSONE NEGLI ILLECITI

ILLEGITTIME E OMISSIVE LE SANZIONI AMMINISTRATIVE PER VIOLAZIONE DI REGOLAMENTI COMUNALI IN TEMA DI RIFIUTI

ANCHE LA CASSAZIONE CENSURA LA “REGOLAMENTITE”, SUI RIFIUTI I COMUNI NON POSSONO INVENTARE SANZIONI


La riserva di legge e l’abuso della “regolamentite” comunale

Com’é noto, il principio costituzionale della riserva di legge prevede inderogabilmente che “Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge” (art. 23 Cost.), elemento ribadito sia per quanto riguarda le sanzioni penali (Cod. Pen. art. 1[1]) e sia per l’applicabilità delle sanzioni amministrative (art. 1 l.689/81[2]).

Per questa ragione, come si è già detto, i Comuni, che non hanno tra le proprie competenze la tutela dell’ambiente e dell’ecosistema, materia di competenza esclusiva dello Stato (art. 117 Cost. c. 2 lett. s [3]), possono concorrere a “…a disciplinare la gestione dei rifiuti urbani con appositi regolamenti” (art. 198 d. lgs. 152/2006[4]), ma la competenza normativa è delegata da una norma imperfetta, poiché manca della riserva di legge che attribuisca il potere sanzionatorio, come ha confermato anche la Cassazione.

Per il principio di legalità delle sanzioni amministrative “Le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse considerati” (art. 1 c. 2 l. 689/81[5]) pertanto non si può applicare l’art. 7-bis del TUEL[6] che è riferito con tutta evidenza, ai casi in cui “…il comune e la provincia adottano regolamenti nelle materie di propria competenza…” di cui al precedente art. 7 del TUEL[7] e quindi non anche alle materie delegate alla competenza comunale da altre leggi che non siano il TUEL stesso.

Pertanto non si possono creare fantasiose ipotesi sanzionatorie, prive di fondamento normativo, come avviene per la diffusa patologia della “regolamentite” che affligge i comuni che pensano ancora di essere al tempo dei liberi comuni del medioevo, applicando sanzioni amministrative per i casi di “mancato o errato conferimento di rifiuti” casi per i quali se ne è già espresso il parere in ordine alla illegittimità e illiceità.

Il concorso della sanzione penale e amministrativa nell’abbandono dei rifiuti

Si è già approfondito il tema del concorso di norme negli illeciti, e sappiamo che si verifica il concorso o conflitto apparente di norme quando accade che il medesimo comportamento specifico -e non la medesima azione- è previsto e sanzionato da più leggi.

Nel caso della dispersione illecita di rifiuti non si può verificare il concorso di reati, poiché la distinzione fatta in ordine al soggetto che li abbandona, laddove si rientri nel campo di applicazione del d. lgs. 152/2006, configura ipotesi di reato differenti con due pene distinte: fattispecie di abbandono di rifiuti (art. 255 d. lgs.152/2006[8]) se commessa da persona fisica, fattispecie di attività di gestione dei rifiuti non autorizzata (art. 256 d. lgs.152/2006[9]) se commessa da persona giuridica.

Non si pone nemmeno il problema del concorso tra la sanzione penale e quella amministrativa nel caso dell’abbandono di rifiuti, sempre allorquando si rimanga nel campo di applicazione del d. lgs. 152/2006, poiché è prevista una distinzione espressa con riguardo, in questo caso, alla natura e alle dimensioni del rifiuto, che allorquando siano di piccolissime dimensioni (art. 232-ter d. lgs. 152/2006[10]) ovvero siano prodotti da fumo (art. 232-bis d. lgs. 152/2006[11]), si applica la sola sanzione amministrativa (art. 255 c. 1-bis d. lgs. 152/2006[12]).

Si pone tuttavia il problema del concorso di norme nel caso dell’abbandono di rifiuti, poiché non è solo il c.d. Testo unico ambientale, ossia il d. lgs. 152/2006, a tutelare l’ambiente. In questi casi l’applicabilità della norma penale ovvero della norma amministrativa o la scelta tra più norme amministrative è funzione dell’applicazione del principio di specialità (art. 9 l. 689/81[13]).

Le specialità del Codice della strada in materia ambientale

Nel nostro ordinamento il rapporto di specialità, del quale si è già trattato, è invocato dalle norme ma non definito dall’ordinamento e quindi ci si può affidare con certezza solo alle interpretazioni giurisdizionali e, tra le ultime,  con due sentenze depositate nel 2011[14] ha definito il principio di specialità come rapporto logico-formale tra fattispecie astratte quale unico criterio utilizzabile per verificare l’apparenza del concorso.

Il Codice della strada ha tra le sue finalità espresse la tutela dell’ambiente (art. 1 c. 1 d. lgs. 285/1992[15]), elencato prima ancora della disciplina di tutti gli aspetti della circolazione stradale, questa legge quindi assume quindi un rilievo paritetico alle “norme in materia ambientale” dettate dal d. lgs. 152/2006 ma particolare, poiché la disciplina è circoscritta alla strada e ai soggetti e agli oggetti che la popolano (art. 1 c. 2 d. lgs. 285/1992[16]), che costituiscono quindi l’ambito territoriale del d. lgs. 285/1992.

L’art. 15 del Codice della strada al comma 1 lettere f e f-bis[17] disciplina la stessa materia, ossia la stessa fattispecie astratta come l’ha definita la Cassazione[18], degli art. 255 e 256 del c.d. Testo unico ambientale, risultando in un rapporto di specialità unilaterale per specificazione, poiché tutti gli elementi della fattispecie penale (art. 255 e 256 d. lgs. 285/1992) sono contenuti anche nella fattispecie amministrativa (art. 15 c. 1 lett. f e f-bis d. lgs. 285/1992) ma confinata al solo ambito logico territoriale della strada.

La norma speciale amministrativa del Codice della strada prevale sulla norma generale penale del c.d. Testo unico ambientale per effetto dell’art. 9 della l. 689/1981[19] che, tranne in casi specifici e tassativamente indicati nello stesso articolo, ha esteso il concorso apparente di norme anche nei casi di concorrenza tra fattispecie penali e amministrative.

L’ulteriore elemento di illegittimità delle sanzioni per violazione dei regolamenti comunali

Laddove non fosse già illegittima l’applicazione di qualsiasi sanzione eventualmente prevista dai regolamenti comunali per qualsiasi fattispecie di abbandono di rifiuti, comunque la si voglia fantasiosamente definire di “omesso o mancato conferimento” ovvero “errato conferimento” come si è già argomentato in precedenza e ribadito all’inizio del presente articolo, le sanzioni applicate ai cittadini in questi casi sono assolutamente illecite per violazione di legge.

Infatti non vi è solo il difetto di riserva di legge, che rende nulla la sanzione, ma vi è anche la dolosa violazione di legge poiché la stessa fattispecie sanzionata eventualmente nei regolamenti comunali, norme di secondo grado, è espressamente prevista e disciplinata da fonti primarie dell’ordinamento, quali sono il Codice della strada di cui al d. lgs. 285/1992 (art. 15 c. 1 lett. f e f-bis) e il c.d. Testo unico ambientale (art. 255 e 256), alle quali nessun atto amministrativo può derogare, ancor meno al fine di conseguire un ingiusto vantaggio patrimoniale a favore delle casse comunali!

Quale norma applicare all’abbandono dei rifiuti

Quindi, per le considerazioni svolte sina a questo punto, agli abbandoni si applicano, a seconda dei casi, le seguenti sanzioni:

AREA STRADALE E PERTINENZE

  • qualsiasi abbandono di rifiuti commessi da qualsiasi soggetto a piedi: sanzione amministrativa ex art. 15 CdS c. 1 lett. f[17];
  • qualsiasi abbandono di rifiuti commessi da qualsiasi soggetto da un veicolo o attraverso di esso: sanzione amministrativa ex art. 15 CdS c. 1 lett. f-bis[17];
  • qualsiasi abbandono di rifiuti commesso da persona giuridica: denuncia penale ai sensi art. 256 c.2 d. lgs. 152/2006.

AREA NON STRADALE

    • abbandono di rifiuti di piccolissime dimensioni o prodotti da fumo: sanzione amministrativa ex art. 255 c. 1-bis d. lgs. 152/2006[12];
    • abbandono di rifiuti commesso da persona fisica: denuncia penale ai sensi art. 255 c. 1 d. lgs. 152/2006[8];
    • abbandono di rifiuti commesso da persona giuridica: denuncia penale ai sensi art. 256 c.2 d. lgs. 152/2006[9].

Quale DPIA per utilizzare le fototrappole

Come si è già detto in precedenza, il duplice sanzionamento amministrativo e penale della fattispecie di abbandono di rifiuti, a seconda della tipologia e dell’ambito territoriale, rende necessario svolgere una doppia valutazione d’impatto sulla protezione dei dati-DPIA.

Una deve essere svolta ai sensi e per gli effetti dell’art. 35 del Reg. UE 2016/679 GDPR per gli impieghi delle fototrappole o dei sistemi di videosorveglianza finalizzati all’accertamento di violazioni amministrative e, altresì, si deve svolgere un’altro percorso di valutazione ai fini e per gli effetti dell’art. 23 del d.lgs. 51/2018 e in applicazione del DPR 15/2018 per gli impieghi di tutti i sistemi di videosorveglianza finalizzati alla prevenzione e all’accertamento dei reati.

Tutto ciò richiede ancor più impegno e professionalità da parte dei periti valutatori ai quali le amministrazioni affideranno l’incarico della redazione e dell’aggiornamento, per essere sicuri, in caso di reclamo dei cittadini o di altri organi interessati al trattamento, che non vi siano censure da parte del Garante, restando sempre in capo al titolare del trattamento tutte le responsabilità, delle quali rispondono i dipendenti per danno erariale, laddove conseguano sanzioni o anche richieste di risarcimento danni.


NOTE

[1] Codice Penale, art. 110 (Reati e pene: disposizione espressa di legge) «Nessuno può essere punito per un fatto che non sia espressamente preveduto come reato dalla legge, né con pene che non siano da essa stabilite».

[2] Legge 24 novembre 1981 n. 689 “Modifiche al sistema penale”, art. 1 (Principio di legalità) «1. Nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione. 2. Le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse considerati».

[3] Costituzione, art. 117 «1. La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall’ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. 2. Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: …omissis… s) tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali. …omissis…».

[4] Decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, Norme in materia ambientale, art. 198 (Competenze dei comuni) « …omissis… 2. I comuni concorrono a disciplinare la gestione dei rifiuti urbani con appositi regolamenti che, nel rispetto dei principi di trasparenza, efficienza, efficacia ed economicità e in coerenza con i piani d’ambito adottati ai sensi dell’articolo 201, comma 3, stabiliscono in particolare: a) le misure per assicurare la tutela igienico-sanitaria in tutte le fasi della gestione dei rifiuti urbani; b) le modalità del servizio di raccolta e trasporto dei rifiuti urbani; c) le modalità del conferimento, della raccolta differenziata e del trasporto dei rifiuti urbani al fine di garantire una distinta gestione delle diverse frazioni di rifiuti e promuovere il recupero degli stessi; d) le norme atte a garantire una distinta ed adeguata gestione dei rifiuti urbani pericolosi e dei rifiuti da esumazione ed estumulazione di cui all’articolo 184, comma 2, lettera f); e) le misure necessarie ad ottimizzare le forme di conferimento, raccolta e trasporto dei rifiuti primari di imballaggio in sinergia con altre frazioni merceologiche, fissando standard minimi da rispettare; f) le modalità di esecuzione della pesata dei rifiuti urbani prima di inviarli al recupero e allo smaltimento;… omissis…».

[5] vedasi precedente nota 2.

[6] Decreto-legislativo 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, art. 7-bis (Sanzioni amministrative) «1. Salvo diversa disposizione di legge, per le violazioni delle disposizioni dei regolamenti comunali e provinciali si applica la sanzione amministrativa pecuniaria da 25 euro a 500 euro. 1-bis. La sanzione amministrativa di cui al comma 1 si applica anche alle violazioni alle ordinanze adottate dal sindaco e dal presidente della provincia sulla base di disposizioni di legge, ovvero di specifiche norme regolamentari. 2. L’organo competente a irrogare la sanzione amministrativa è individuato ai sensi dell’articolo 17 della legge 24 novembre 1981, n. 689».

[7] Decreto-legislativo 18 agosto 2000, n. 267, Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali, art. 7 (Regolamenti) «Nel rispetto dei principi fissati dalla legge e dello statuto, il comune e la provincia adottano regolamenti nelle materie di propria competenza ed in particolare per l’organizzazione e il funzionamento delle istituzioni e degli organismi di partecipazione, per il funzionamento degli organi e degli uffici e per l’esercizio delle funzioni».

[8] Decreto legislativo 152/2006, art. 255 (Abbandono di rifiuti) «1. Fatto salvo quanto disposto dall’articolo 256, comma 2, chiunque, in violazione delle disposizioni degli articoli 192, commi 1 e 2, 226, comma 2, e 231, commi 1 e 2, abbandona o deposita rifiuti ovvero li immette nelle acque superficiali o sotterranee è punito con l’ammenda da mille euro a diecimila euro. Se l’abbandono riguarda rifiuti pericolosi, la pena è aumentata fino al doppio. …omissis…».

[9] Decreto legislativo 152/2006, art. 256 (attività di gestione di rifiuti non autorizzata) «1. Fuori dai casi sanzionati ai sensi dell’articolo 29-quattuordecies, comma 1, Chiunque effettua una attività di raccolta, trasporto, recupero, smaltimento, commercio ed intermediazione di rifiuti in mancanza della prescritta autorizzazione, iscrizione o comunicazione di cui agli articoli 208, 209, 210, 211, 212, 214, 215 e 216 è punito:
a) con la pena dell’arresto da tre mesi a un anno o con l’ammenda da duemilaseicento euro a ventiseimila euro se si tratta di rifiuti non pericolosi;
b) con la pena dell’arresto da sei mesi a due anni e con l’ammenda da duemilaseicento euro a ventiseimila euro se si tratta di rifiuti pericolosi.
2. Le pene di cui al comma 1 si applicano ai titolari di imprese ed ai responsabili di enti che abbandonano o depositano in modo incontrollato i rifiuti ovvero li immettono nelle acque superficiali o sotterranee in violazione del divieto di cui all’articolo 192, commi 1 e 2. …omissis…
».

[10] Decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, Norme in materia ambientale, art. 232-ter (Divieto di abbandono di rifiuti di piccolissime dimensioni) «Al fine di preservare il decoro urbano dei centri abitati e per limitare gli impatti negativi derivanti dalla dispersione incontrollata nell’ambiente di rifiuti di piccolissime dimensioni, quali anche scontrini, fazzoletti di carta e gomme da masticare, è vietato l’abbandono di tali rifiuti sul suolo, nelle acque, nelle caditoie e negli scarichi».

[11] Decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, Norme in materia ambientale, art. 232-bis (Rifiuti di prodotti da fumo) «1. I comuni provvedono a installare nelle strade, nei parchi e nei luoghi di alta aggregazione sociale appositi raccoglitori per la raccolta dei mozziconi dei prodotti da fumo. 2. Al fine di sensibilizzare i consumatori sulle conseguenze nocive per l’ambiente derivanti dall’abbandono dei mozziconi dei prodotti da fumo, i produttori, in collaborazione con il Ministero dell’ambiente e della tutela del territorio e del mare, attuano campagne di informazione. 3. È vietato l’abbandono di mozziconi dei prodotti da fumo sul suolo, nelle acque e negli scarichi».

[12] Decreto legislativo 152/2006, art. 255 (abbandono di rifiuti) «1-bis. Chiunque viola il divieto di cui all’articolo 232-ter è punito con la sanzione amministrativa pecuniaria da euro trenta a euro centocinquanta. Se l’abbandono riguarda i rifiuti di prodotti da fumo di cui all’articolo 232-bis, la sanzione amministrativa è aumentata fino al doppio. …omissis… ».

[13] Legge 24/11/1981 n.681, art. 9 (Principio di specialità) «Quando uno stesso fatto è punito da una disposizione penale e da una disposizione che prevede una sanzione amministrativa, ovvero da una pluralità di disposizioni che prevedono sanzioni amministrative, si applica la disposizione speciale».

[14] Cassazione penale Sezioni Unite sentenza n. 1235 depositata il 19 gennaio 2011 e Cassazione penale Sezioni Unite sentenza n.1963/2011 depositata il 21 gennaio 2011.

[15] Decreto legislativo 285/1992, art. 1 (Principi generali) «1. La sicurezza e la tutela della salute delle persone nonché la tutela dell’ambiente, nella circolazione stradale, rientrano tra le finalità primarie di ordine sociale ed economico perseguite dallo Stato. …omissis… ».

[16] Decreto legislativo 285/1992, art. 1 (Principi generali) «2. La circolazione dei pedoni, dei veicoli e degli animali sulle strade è regolata dalle norme del presente codice e dai provvedimenti emanati in applicazione di esse, nel rispetto delle normative internazionali e comunitarie in materia. Le norme e i provvedimenti attuativi si ispirano ai principi della sicurezza stradale e della mobilità sostenibile, perseguendo gli obiettivi: di ridurre i costi economici, sociali ed ambientali derivanti dal traffico veicolare; di migliorare il livello di qualità della vita dei cittadini anche attraverso una razionale utilizzazione del territorio; di migliorare la fluidità della circolazione; di promuovere l’uso dei velocipedi. …omissis… ».

[17] Decreto legislativo 285/1992, art. 15 (Atti vietati) «1. Su tutte le strade e loro pertinenze è vietato: …omissis… f) depositare rifiuti o materie di qualsiasi specie, insudiciare e imbrattare comunque la strada e le sue pertinenze; f-bis) insozzare la strada o le sue pertinenze gettando rifiuti o oggetti dai veicoli in sosta o in movimento; …omissis…».

[18] Cassazione penale Sezioni Unite sentenza n. 16568 depositata il 27 aprile 2007.

[19] Legge 24 novembre 1981 n. 689 “Modifiche al sistema penale”, art. 1 (Principio di specialità) «1. Quando uno stesso fatto è punito da una disposizione penale e da una disposizione che prevede una sanzione amministrativa, ovvero da una pluralità di disposizioni che prevedono sanzioni amministrative, si applica la disposizione speciale. …omissis…».


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