Tra aspettative della categoria, limiti della legge delega e prospettive di riforma dell’ordinamento della polizia locale
Abstract: L’approvazione alla Camera dei Deputati della legge delega sulla riforma della polizia locale, attualmente all’esame del Senato, ha riacceso il dibattito all’interno della categoria sulle prospettive di rinnovamento dell’ordinamento. Il contributo analizza i principali contenuti della delega legislativa, evidenziando le criticità emerse nel confronto tra istituzioni, associazioni professionali e organizzazioni sindacali. L’autore approfondisce i temi delle tutele assistenziali, della contrattazione collettiva, dello status giuridico, dell’identità professionale, del ruolo del Comandante, dell’accesso alle banche dati e dell’uso delle armi, offrendo una riflessione sulle reali possibilità di cambiamento e sui limiti dell’attuale impianto normativo.
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Alfredo Priolo, già comandante di polizia locale, dirigente pubblico italiano, titolare della Segreteria Comunale dei Comuni di Casciana Terme Lari e Bientina (Pisa), dove svolge la funzione di Segretario Comunale e Responsabile del Servizio Segreteria Generale dell’ente.
Introduzione
Con l’approvazione alla Camera dei Deputati della legge delega per la riforma della polizia locale ed in attesa del voto presso il Senato, nella categoria è ripreso il dibattito sugli obiettivi che la riforma deve raggiungere. Si tratta di un argomento molto discusso che è stato oggetto negli ultimi venticinque anni di convegni, tavole rotonde, seminari, chiacchiere da bar e tesi universitarie. In realtà, ogni rappresentante di un più o meno grande gruppo associativo o sigla sindacale ha una propria idea che non è sempre il frutto di un confronto con la categoria nel tentativo di arrivare ad una proposta unitaria o di un approfondimento sulla sostenibilità giuridica, economico-finanziaria e sistematica della tesi sostenuta. Per comprendere meglio il tema è sufficiente analizzare la documentazione depositata in occasione delle audizioni presso la Camera dei Deputati dai diversi esponenti della polizia locale. In tale (confuso) contesto, è possibile fare alcune osservazioni che aiutano a delineare i contorni dell’intervento del legislatore ed a fissare i pochi e significativi obiettivi che, forse, possono essere raggiunti.
La scelta della legge delega
La scelta di optare per la legge delega che il Governo ha effettuato non è stata la soluzione ideale per la categoria perché mentre con il legislatore e quindi con i singoli parlamentari si riesce ad interloquire più facilmente per il ruolo che, per definizione, svolgono sul territorio, al contrario, con le strutture ministeriali tecniche possono confrontarsi solo le istituzioni “riconosciute” e quindi, probabilmente l’ANCI e forse le sigle sindacali maggiormente rappresentative. Per tutte le altre associazioni sarà più difficile essere ascoltate.
I contenuti della legge delega
La legge delega approvata alla Camera non entra troppo nel merito e si limita a fissare pochi principi che non introducono novità significative rispetto al quadro normativo attuale.
Alcune scelte lessicali e l’approccio su temi significativi ma non decisivi non vanno nella direzione sperata dalla categoria ma i margini per ottenere alcuni risultati che migliorino lo status degli appartenenti alle polizie locali e che consentano di risolvere atavici problemi di funzionamento e di organizzazione delle strutture sono intatti.
I due grandi obiettivi della categoria
La base della categoria spinge, in sostanza, per realizzare due grandi obiettivi:
a) il riconoscimento di tutele assicurative, infortunistiche ed assistenziali in linea con le altre forze di polizia;
b) un trattamento economico che distingua gli appartenenti alle polizie locali dal resto dei dipendenti del comparto contrattuale “funzioni locali” per la tipologia del lavoro svolto e delle funzioni esercitate.
Il primo obiettivo è stato preso in considerazione dal legislatore nella parte in cui ha previsto, tra i principi e criteri direttivi specifici, la “introduzione di disposizioni, con efficacia a decorrere da un termine non antecedente all’anno 2027, in materia assistenziale, assicurativa e infortunistica, con particolare riferimento all’accertamento della dipendenza dell’infermità da causa di servizio e ai connessi benefici relativi al rimborso delle spese di degenza e all’erogazione del corrispondente equo indennizzo, anche prevedendo l’istituzione di specifiche classi di rischio, tenuto conto dei compiti svolti, nonché alla conferma dell’applicazione al personale della polizia locale della disciplina vigente in materia di elargizioni e di riconoscimenti per le vittime del dovere e per i loro familiari ove previsto”. L’attuazione di tali indicazioni naturalmente è stata subordinata al reperimento delle necessarie coperture finanziarie.
Il secondo obiettivo, invece, è trattato nella parte in cui si prevede di attribuire “alla contrattazione collettiva, nell’ambito di apposite sezioni per la polizia locale istituite dai contratti collettivi nazionali di lavoro del comparto funzioni locali e della separata area dirigenziale, della facoltà di utilizzare, nell’ambito dei fondi contrattualmente previsti, specifiche risorse da destinare al trattamento accessorio, ivi comprese quelle derivanti da disposizioni di legge che prevedano finanziamenti in favore del personale, e alla valorizzazione professionale del personale della polizia locale, anche con qualifica dirigenziale, secondo le specifiche indicazioni contenute negli atti di indirizzo di cui all’articolo 47, comma 1, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165”.
Si prevede di mettere a regime, eliminando una serie di vincoli, ciò che è stato anticipato nel decreto sicurezza 2026 (art. 6 del DL 23/26 convertito con legge 54/26) con il quale è stata prevista la possibilità di finanziare assunzioni a tempo determinato ed il fondo per lavoro straordinario destinato alla polizia locale con risorse statali (che saranno comunque sempre limitatissime), con gli introiti della tassa di soggiorno e con i proventi delle violazioni al Codice della Strada.
Si avranno, quindi, più risorse destinate alla polizia locale. Il passo successivo sarà quello di disciplinare in sede contrattuale centrale e integrativa l’utilizzo delle maggiori somme di salario accessorio: la soluzione più semplice sarà quella di innalzare il valore della storica indennità di vigilanza oppure occorrerà inseguire l’obiettivo più sfidante di diversificare le potenziali indennità in funzione dell’impiego e delle attività svolte all’interno dei Corpi.
La contrattazione separata e il futuro ordinamento della polizia locale
La richiesta di una contrattazione separata con un comparto dedicato alla polizia locale non è stata naturalmente accolta dopo che lo Stato è riuscito, nel tempo, a portare a soli quattro i comparti di contrattazione (di cui uno che interessa tutti i dipendenti dei ministeri, delle agenzie fiscali e di tanti altri enti pubblici).
Il legislatore, tuttavia, ha aperto ad una contrattazione separata all’interno del comparto che potrà portare alcuni benefici (già esiste una parte di contratto dedicata alla polizia locale) ma che rischia di dover affrontare alcune questioni ordinamentali se, come è previsto nella attuale versione della legge delega, dovrà trattare anche “la definizione delle qualifiche di agente, sovrintendente, ispettore e commissario e della relativa progressione di carriera, con le relative declaratorie e disciplina applicativa, nell’ambito delle rispettive aree di inquadramento e nel rispetto dei limiti di spesa previsti a legislazione vigente e delle risorse contrattuali a tal fine destinate”.
Tale previsione, che è coerente con il principio secondo cui il rapporto di lavoro è disciplinato dal contratto collettivo, rappresenta la vera innovazione e, pertanto, occorre fin da subito, iniziare a rappresentarsi lo scenario futuro avendo cura di non invadere, ad esempio per l’attribuzione delle qualifiche, la competenza del legislatore.
La questione dello status giuridico: diritto privato o diritto pubblico
L’alternativa proposta è stata quella di sostituire il vigente rapporto di lavoro di diritto privato con una disciplina di diritto pubblico diventando, quindi, una nuova forza di polizia in ambito locale. Il legislatore difficilmente avrebbe potuto accoglierla dopo che, in ottemperanza a previsioni eurounitarie, è stato già soppresso il Corpo forestale dello Stato ed assorbito dai Carabinieri; insistere in tale direzione potrebbe portare alla istituzione di una nuova specialità della Polizia di Stato denominata appunto “polizia locale” e finire assorbiti nelle Questure.
La crisi identitaria della polizia locale
La tradizione e la storia avevano assegnato alla polizia locale una serie di compiti caratterizzanti e peculiari che, in tanti contesti, vengono ancora svolti con puntualità, qualità e professionalità; da diverso tempo, però, è partito un inseguimento ai compiti ed alle funzioni delle forze di polizia statali nel convincimento che ciò avrebbe qualificato l’azione della polizia locale ed avrebbe offerto maggiore visibilità alle organizzazioni.
In realtà, si è verificato uno spostamento di attività dalle Stazioni dei Carabinieri e dagli Uffici Prevenzione Generale e Soccorso Pubblico delle Questure verso la polizia locale che ha determinato la necessità di investire, per chi ha potuto, ingenti risorse in formazione, strumentazioni e mezzi e l’abbandono dello svolgimento compiti tipici e peculiari che storicamente erano caratterizzanti di un lavoro sul territorio diverso da quello delle forze di polizia statali.
Tale evoluzione, voluta anche dai Sindaci, ha portato ad una crisi identitaria da un lato ma anche alla legittima richiesta di un diverso status giuridico ed economico.
Il ruolo del Comandante del Corpo di polizia locale
Il tema della figura del Comandante del Corpo (sia esso dirigente o funzionario) e della sua provenienza nonché della sua collocazione nella struttura organizzativa degli Enti è un’altra questione particolarmente rilevante e molto sentita. Ci sono proposte di ogni genere che non tengono in considerazione che la polizia locale è collocata all’interno dei Comuni e che esistono già regole di accesso all’impiego di livello statale che i regolamenti comunali devono rispettare. Appare difficile che possano trovare applicazione regole che appartengono ad altre organizzazioni che hanno discipline ordinamentali speciali (organizzazioni militari o delle forze di polizia statali). Il legislatore sulla questione è intervenuto ed ha previsto che il decreto legislativo delegato debba dettare la “disciplina delle funzioni del comandante del corpo di polizia locale e dei requisiti di accesso alla relativa qualifica, con la valorizzazione, per il personale della polizia locale in possesso dei requisiti professionali e formativi prescritti, dell’esperienza maturata con pieno merito nel corpo di polizia locale di appartenenza, prevedendo in particolare:
- i criteri della procedura pubblica di selezione da parte di commissioni tecniche, composte anche da personale che abbia maturato una significativa esperienza nel settore della polizia locale, ai cui componenti non spettano compensi, gettoni di presenza, rimborsi di spese o altri emolumenti comunque denominati, di comprovate professionalità ed esperienza e del possesso dei titoli professionali richiesti per l’accesso alla carriera dirigenziale pubblica;
- il conferimento dell’incarico a tempo determinato;
- la responsabilità verso il Sindaco, il presidente della provincia o il sindaco della città metropolitana per l’attuazione delle direttive e dei provvedimenti adottati dall’ente in riferimento alla sicurezza urbana e al servizio di polizia locale”.
Non è stato scritto nulla di nuovo rispetto al quadro normativo esistente ed i margini affinché vengano accolte alcune istanze esistono.
Si impone tuttavia una riflessione: sono presenti numerose richieste affinché l’accesso alla funzione di Comandante avvenga solo da parte di chi è già appartenente alla polizia locale come se aver effettuato il servizio di base nella categoria dia una sorta di “patente” per poter svolgere la funzione apicale. Tale approccio rischia di chiudere la polizia locale nel proprio mondo rinunciando a nuove risorse umane provenienti direttamente dalle professioni, dall’università o da altre esperienze lavorative o, ancora, da altre forze di polizia. Un comandante che abbia ruotato in diverse posizioni di un ente locale o che abbia svolto all’interno di altre organizzazioni funzioni apicali non è meno capace di uno che ha svolto la propria attività lavorativa solo nella polizia locale nei diversi profili della categoria. Un comandante (scelto per concorso o per selezione) che provenga da altre esperienze professionali non è meno bravo di un comandante che ha iniziato da agente e poi è diventato funzionario e poi dirigente.
Il “bravo comandante” non deve essere il più bravo nell’attività operativa, ma il più bravo a “governare” una struttura complessa con le leve organizzative che ha a disposizione. Non si deve richiedere solo la capacità operativa e la specificità delle conoscenze professionali di base; per dirigere strutture complesse e gestire relazioni istituzionali a più livelli, occorre, oltre al “sapere”, anche il “saper essere” ed il “saper fare” che non necessariamente si acquisiscono solo con un percorso professionale interno alla categoria.
Per raggiungere l’obiettivo della accertata qualificazione dei comandanti è interessante la possibilità di sostenere l’istituzione presso le Regioni di un Albo dei Comandanti (suddiviso per dirigenti e funzionari) con univoci requisiti di accesso e di prima iscrizione ma poi con la difficoltà di individuare il soggetto che organizzi i concorsi e la formazione per l’iscrizione a regime.
Tra gli iscritti a quell’Albo, poi, attraverso un procedimento pubblico potranno essere nominati i comandanti a tempo determinato. Ci sono dei modelli esistenti a cui fare riferimento come quello dell’Albo Segretari comunali e provinciali presso il Ministero dell’Interno ma presentano anch’essi alcune criticità.
La collocazione organizzativa della polizia locale
Altro tema è invece la collocazione della polizia locale nelle organizzazioni comunali e, soprattutto, la collocazione apicale del Comandante. L’intervento del legislatore, in tale materia, risulta fondamentale anche per scongiurare ed eliminare definitivamente diverse situazioni esistenti in tante Regioni che non hanno legiferato sulla questione e per offrire alla polizia locale una adeguata collocazione nelle strutture organizzative degli enti locali. Non è possibile trovare ancora capoluoghi di provincia in cui il comandante del corpo di polizia locale sia un funzionario – pur esistendo la dirigenza o altre situazioni in cui la polizia locale viene posta in posizione di staff del Sindaco – senza il riconoscimento di un ruolo ed una dignità almeno alla pari delle altre strutture organizzative di primo livello.
L’accesso alle banche dati e la sicurezza informativa
Una questione rilevante che il legislatore ha trattato è quella dell’accesso alle banche dati; ha previsto, nell’ambito delle forme di collaborazione con le forze di polizia dello Stato, di disciplinare le procedure di accesso al Centro elaborazione dati sulla base dei principi di onerosità, di necessità dell’accesso, di selettività oggettiva e soggettiva dell’accesso stesso e di garanzia della sicurezza informatica.
In più ha previsto l’accesso ai sistemi informativi automatizzati del pubblico registro automobilistico e della Direzione generale per la motorizzazione sulla base del principio di onerosità e con attribuzione delle spese. Anche qui niente di nuovo: è il tradizionale approccio che fino ad oggi ha impedito l’accesso diretto e senza oneri alle diverse banche dati. C’è tuttavia il margine per ottenere qualcosa in più.
L’uso delle armi e degli altri dispositivi di difesa
Un ultimo tema è quello dell’uso delle armi e degli altri dispositivi di difesa: il testo approvato è molto aperto e potrebbe superare finalmente la norma vigente che demanda ad ogni realtà locale la scelta di disporre di una organizzazione di polizia locale che abbia o meno l’uso delle armi. Questo passaggio rappresenterebbe una vera svolta culturale e sarebbe un primo grande segnale di novità per standardizzare sulle questioni più importanti i servizi sul territorio nazionale.
FONTI NORMATIVE
- Legge 7 marzo 1986, n. 65 – Legge quadro sull’ordinamento della polizia municipale.
- Decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165 – Norme generali sull’ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche.
- Decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 – Testo unico delle leggi sull’ordinamento degli enti locali (TUEL).
- Contratti collettivi nazionali di lavoro del comparto Funzioni Locali – disciplina del rapporto di lavoro del personale della polizia locale.
- Disegno di legge delega per la riforma della polizia locale – atti parlamentari della Camera dei Deputati
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