La legittimità di ulteriori incarichi amministrativi per il comandante e dell’incarico di comandante ad altri funzionari e dirigenti amministrativi
Abstract: L’articolo analizza criticamente il parere ANAC n. 5557/2025 relativo alla possibilità di conferire al comandante della polizia locale incarichi ulteriori rispetto alle funzioni tipiche del Corpo, con particolare riferimento alla direzione dell’ufficio legale e contenzioso di un Comune. Attraverso un esame sistematico della normativa statale, della legislazione regionale e della giurisprudenza amministrativa, il contributo affronta tre questioni centrali nel dibattito contemporaneo sull’organizzazione della polizia locale: la compatibilità tra l’incarico di comandante e la direzione di ulteriori strutture comunali; la possibilità di nominare comandante un soggetto non già appartenente ai ruoli della polizia locale; la collocazione del comandante nella struttura apicale dell’ente locale. L’analisi evidenzia come, in assenza di una riforma organica della legge n. 65/1986, tali questioni rimangano fortemente condizionate dall’autonomia organizzativa degli enti locali e dalla disciplina regionale di settore. Il contributo approfondisce inoltre il ruolo dei pareri ANAC e delle pronunce del Consiglio di Stato nella definizione degli assetti organizzativi comunali, mettendo in luce il rischio che orientamenti interpretativi non vincolanti vengano trasformati, nella prassi amministrativa, in paradigmi organizzativi rigidi. In conclusione, l’articolo sostiene la necessità di un intervento legislativo nazionale capace di bilanciare autonomia organizzativa, funzioni di polizia giudiziaria, esigenze di imparzialità amministrativa e valorizzazione professionale della polizia locale.
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Alfredo Priolo, già comandante di polizia locale, dirigente pubblico italiano, titolare della Segreteria Comunale dei Comuni di Casciana Terme Lari e Bientina (Pisa), dove svolge la funzione di Segretario Comunale e Responsabile del Servizio Segreteria Generale dell’ente.
Il parere ANAC n. 5557/2025 e il rischio dei “pareri in libertà”
La scelta di chiedere un parere all’ANAC può essere dettata dalla necessità di precostituire un documento utile in un futuro contraddittorio, oppure dalla volontà di ottenere un supporto, un’esimente o una giustificazione nel momento in cui occorrerà decidere su una determinata questione. Al momento della richiesta, tuttavia, bisogna essere consapevoli che, quale che sia la risposta ricevuta, ci si dovrà poi confrontare con essa, salvo che il parere risulti evasivo o non concludente.
Questa premessa è utile per commentare, in modo forse provocatorio ma con valutazioni tecnico-giuridiche, il parere ANAC n. 5557/2025, reso in ordine alla possibilità di conferire l’incarico di avvocato e responsabile dell’ufficio legale e contenzioso di un Comune a un funzionario comandante della Polizia locale.
L’ANAC non formula una risposta puntuale, ma offre, “a supporto delle determinazioni rimesse all’amministrazione”, una serie di indicazioni già fornite dall’Autorità in tema di conflitto di interessi, anche potenziale, nonché il quadro normativo e giurisprudenziale relativo al conferimento di incarichi dirigenziali al Corpo di polizia locale.
In sostanza, ancora una volta, nulla di realmente decisivo e se chi ha formulato il quesito ne avesse avuto voglia, avrebbe potuto ricercare autonomamente il materiale e le indicazioni già fornite dall’ANAC.
Il comandante della polizia locale e l’aspirazione a fare “solo” il comandante
Una delle aspirazioni di chi riveste il ruolo di comandante della polizia locale, anche negli enti di modeste dimensioni, è quella di fare solo il comandante: servizi di controllo e vigilanza del territorio, organizzazione dei turni e delle attività, relazioni istituzionali e possibilità di sentirsi terzo rispetto ad altri uffici comunali che, talvolta, non funzionano.
Tale desiderio, giuridicamente comprensibile, si accompagna spesso all’aspettativa, o alla pretesa, di ottenere una pesatura dell’incarico, ai fini dell’indennità di posizione, almeno allineata agli altri apicali dell’ente inseriti nella prima fascia retributiva.
Si tratta di un punto di vista legittimo, ampiamente condiviso dalla categoria professionale di appartenenza, ma che deve essere inserito in un contesto più ampio: distribuzione del lavoro e delle responsabilità, sostenibilità di bilancio degli incarichi apicali, criteri di pesatura, limiti alla spesa di personale e qualità del personale disponibile.
Autonomia organizzativa dell’ente locale e conferimento di funzioni ulteriori
In tale contesto si collocano anche le sentenze dei giudici amministrativi sugli assetti organizzativi dei Comuni, nonché i pareri espressi da ANAC, ANCI, Corte dei conti e ARAN. Si tratta di orientamenti interpretativi importanti, che condizionano le scelte amministrative e che, se male interpretati, rischiano di vincolare impropriamente le decisioni.
A legislazione vigente, anche alla luce della legge quadro sull’ordinamento della polizia municipale, legge 7 marzo 1986, n. 65, è possibile affermare che non è vietato affidare al comandante della polizia locale anche attività diverse da quelle strettamente tipiche della polizia locale. Si può discutere dell’opportunità della scelta in funzione del contesto organizzativo, delle dimensioni dell’ente e delle caratteristiche del territorio, ma non si può sostenere l’esistenza di un divieto generale.
È invece rilevante comprendere, qualora si opti per tale soluzione, quali siano le modalità amministrative più corrette. Non si attribuiscono al Corpo funzioni estranee alla polizia locale e non si incarica il personale “in divisa” di svolgere compiti diversi ma piuttosto si affianca all’incarico di direzione del Corpo anche l’incarico di direzione di ulteriori strutture organizzative di secondo o terzo livello, dotate di personale amministrativo o tecnico, alle quali sono assegnate le funzioni comunali che si ritiene di attribuire al comandante.
Il conflitto di interessi potenziale: tra divieti inesistenti e valutazioni di opportunità
Il conflitto di interessi potenziale richiamato dall’ANAC nei pareri del 2014 e del 2015, e ripreso in pareri più recenti, deve essere analizzato con attenzione: la polizia locale, salvo casi specifici, non controlla il titolo autorizzatorio allo svolgimento di un’attività, ma le modalità con cui tale attività viene esercitata.
Si tratta di un profilo che può essere sottoposto a valutazioni di opportunità, non necessariamente a divieti assoluti e la stessa ANAC, nel parere n. 1440/2025, non parla infatti di divieti, ma di valutazioni di opportunità.
In alcuni casi può essere sufficiente prevedere misure speciali di prevenzione della corruzione, come la nomina di un responsabile del procedimento, la doppia firma dell’atto conclusivo o la possibilità di astensione in casi particolari, con sostituzione da parte di altro dirigente o incaricato di elevata qualificazione.
L’art. 1, comma 221, della legge n. 208/2015 e il superamento del vincolo di esclusività
Il tema è stato inoltre affrontato dal legislatore con l’art. 1, comma 221, della legge 28 dicembre 2015, n. 208, che ha previsto, almeno per i Comuni in cui è presente la dirigenza, che “il conferimento degli incarichi dirigenziali può essere attribuito senza alcun vincolo di esclusività anche ai dirigenti dell’avvocatura civica e della polizia municipale”.
In linea con tale previsione, la giurisprudenza amministrativa ha ritenuto applicabile il principio anche agli enti locali privi di dirigenza.
Per realizzare l’aspettativa del comandante di fare “solo il comandante”, sempre e ovunque, occorrerebbe dunque una modifica della legge n. 65/1986 oppure una specifica previsione della legge regionale in materia.
La sentenza del Consiglio di Stato n. 2518/2024 e il caso della legge regionale Abruzzo
Il parere ANAC n. 5557/2025 richiama anche la sentenza del Consiglio di Stato, sez. V, n. 2518/2024, con la quale sono stati fissati alcuni principi interpretativi sulle modalità di individuazione del comandante o dirigente della polizia locale e sulla possibilità di attribuire tale funzione ad altri dirigenti dell’ente, anche alla luce dell’art. 1, comma 221, della legge n. 208/2015.
Da tale sentenza sono stati tratti, all’interno di una parte della categoria della polizia locale, due corollari non sempre giuridicamente corretti.
1. Nomina del comandante e appartenenza ai ruoli della polizia locale
Il primo riguarda l’affermazione secondo cui la funzione di comandante della polizia locale potrebbe essere assunta soltanto da personale appartenente ai ruoli della stessa polizia locale. Il Consiglio di Stato, nella sentenza n. 2518/2024, ha affermato tale principio in applicazione della legge regionale Abruzzo n. 42/2013, il cui art. 5 prevedeva espressamente che il ruolo di comandante potesse essere attribuito solo a personale inquadrato nei ruoli della polizia locale. Il giudice amministrativo non ha quindi formulato un principio generale valido ovunque, ma ha applicato correttamente una disciplina regionale specifica.
Del resto, la stessa legge regionale abruzzese è stata modificata nel 2025, introducendo, al comma 7-bis dell’art. 5, la possibilità, nei Comuni dotati di dirigenza e in caso di vacanza del posto di comandante, di conferire l’incarico anche ad altro dirigente dell’ente, anche ad interim, oppure a un dirigente comandante di altra amministrazione comunale mediante scavalco condiviso.
Il punto centrale è che lo status di appartenente alla polizia locale si acquisisce al momento dell’assunzione in servizio o del conferimento dell’incarico secondo la disciplina applicabile e una volta acquisito tale status il soggetto esercita le funzioni che la legge attribuisce agli appartenenti alla polizia locale, comprese quelle di polizia giudiziaria, polizia stradale e ausiliarie di pubblica sicurezza.
Ne deriva che, in assenza di una norma regionale che lo vieti espressamente, la nomina del comandante può avvenire anche nei confronti di un soggetto non già appartenente alla polizia locale, purché, una volta nominato, egli acquisisca lo status e le attribuzioni proprie del Corpo.
2. La collocazione apicale del comandante nella struttura comunale
Il secondo corollario riguarda la collocazione del comandante nella struttura organizzativa comunale. La richiesta che il comandante sia collocato in posizione apicale è certamente condivisibile e, sotto il profilo organizzativo, corretta ma diverso aspetto è stabilire se tale collocazione sia sempre giuridicamente obbligatoria.
Il Consiglio di Stato, con sentenza n. 5909/2025, ha chiarito che l’inquadramento del comandante della polizia locale nella qualifica o categoria apicale è dovuto quando la legge regionale lo impone, viceversa la questione resta affidata alla disciplina generale e all’autonomia organizzativa dell’ente.
Il Corpo di polizia locale tra autonomia organizzativa e dipendenza funzionale dal Sindaco
Rimane quindi rilevante l’orientamento espresso dal Consiglio di Stato, sez. V, nella sentenza n. 2607/2013, secondo cui i Comuni dispongono di ampia discrezionalità nell’organizzazione del Corpo di polizia municipale ai sensi dell’art. 7 della legge n. 65/1986.
Tuttavia, una volta che la polizia municipale sia eretta in Corpo, essa non può essere considerata una struttura intermedia inserita in una più ampia struttura burocratica, né può essere posta alle dipendenze del dirigente amministrativo che dirige tale struttura.
In sostanza, quando la legge regionale disciplina espressamente la collocazione apicale del comandante, il tema è sostanzialmente blindato viceversa la questione rimane controversa e deve essere valutata alla luce del concreto assetto organizzativo dell’ente locale.
Le questioni ancora aperte in assenza di riforma della legge n. 65/1986
Le tre questioni esaminate — il comandante che vuole fare solo il comandante, il comandante che può essere nominato solo se già appartenente alla polizia locale e il comandante che deve essere obbligatoriamente collocato in posizione apicale nell’ente locale — restano, in assenza di modifiche alla legge n. 65/1986, questioni controverse e dipendenti da valutazioni organizzative, normative e regionali.
Si tratta, peraltro, di temi identitari per la categoria, già rivendicati in documenti ufficiali consegnati al legislatore statale e che, allo stato, possono essere affrontati soprattutto attraverso le leggi regionali, come in alcuni casi è già avvenuto.
Conclusioni: la necessità di un intervento legislativo organico
L’intensità e l’ampiezza dei vincoli allo svolgimento delle funzioni del comandante, nonché le prescrizioni per l’accesso alle posizioni apicali della categoria, rientrano dunque nelle valutazioni del legislatore.
Quest’ultimo dovrà trovare un equilibrio complesso tra rapporto di lavoro privatizzato, regole di accesso al pubblico impiego ed esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria, polizia stradale e ausiliarie di pubblica sicurezza attribuite agli operatori di polizia locale.
Il parere integrale dell’ANAC (cliccare qui)
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