Contratto autonomo, tutele previdenziali, sicurezza urbana e identità professionale: oggi alla Camera il disegno di legge delega che affida al Governo il vero destino della riforma attesa da quarant’anni
Abstract: Oggi alla Camera ci sarà la discussione finale e si attende il voto per il disegno di legge A.C. 1716, recante delega al Governo per il riordino delle funzioni e dell’ordinamento della polizia locale, giunge all’esame dell’Aula della Camera come uno dei passaggi più rilevanti degli ultimi decenni per una categoria ancora disciplinata, nella sua cornice fondamentale, dalla legge quadro 7 marzo 1986, n. 65. Il provvedimento non costituisce tuttavia una riforma immediatamente compiuta, ma una legge delega: il Parlamento definisce principi e criteri direttivi, mentre sarà il Governo, attraverso uno o più decreti legislativi da adottare entro dodici mesi dall’entrata in vigore della legge, a stabilire la reale portata innovativa dell’intervento. Il testo apre spazi significativi in materia di funzioni, qualifiche, armamento, collaborazione con le Forze di polizia, accesso al CED, collegamento con il numero unico 112, dispositivi di tutela, disciplina assicurativa e infortunistica. Più prudente è invece la lettura sul piano contrattuale e previdenziale: il disegno di legge non istituisce un autonomo comparto contrattuale della polizia locale distinto da quello delle funzioni locali, ma prevede apposite sezioni negoziali all’interno del comparto funzioni locali e della separata area dirigenziale. Allo stesso modo, non realizza una piena equiparazione assistenziale e previdenziale alle Forze di polizia statali, pur potendo consentire l’introduzione di tutele assicurative e infortunistiche più coerenti con i rischi effettivamente sostenuti dagli operatori. La riforma, dunque, può diventare una svolta storica solo se i decreti legislativi sapranno superare la logica del mero riordino e dare sostanza giuridica, economica e previdenziale alla specificità della polizia locale.
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Una riforma attesa, ma non ancora compiuta
Il disegno di legge A.C. 1716, presentato dal Ministro dell’interno Matteo Piantedosi il 16 febbraio 2024, ha per oggetto la delega al Governo per il riordino delle funzioni e dell’ordinamento della polizia locale, un provvedimento di iniziativa governativa, in discussione in prima lettura alla Camera, con natura di disegno di legge ordinario e contenuto delegante.
Il punto decisivo sul piano politico e giuridico è proprio questo: non siamo davanti alla riforma finale della polizia locale, ma davanti alla legge che autorizza il Governo a scriverla. L’articolo 1 del testo delega infatti l’Esecutivo ad adottare, entro dodici mesi dall’entrata in vigore della legge, uno o più decreti legislativi per il riordino delle funzioni e dell’ordinamento della polizia locale, mediante revisione della legge 7 marzo 1986, n. 65, allo scopo di aggiornare, riordinare e coordinare la disciplina statale vigente.
Quindi l’approvazione del testo da parte della Camera dei Deputati, che dovrà essere confermata anche dal Senato della repubblica, non produrrà un nuovo ordinamento della polizia locale, un nuovo contratto, una nuova previdenza o una piena equiparazione alle Forze di polizia statali, ma darà la possibilità al Governo di scegliere – assumendose la responsabilità politica da portare in conto alle prossime elezioni – se costruire una vera riforma oppure se limitarsi a un riordino prudente, parziale, finanziariamente neutro e politicamente insufficiente.
Per la categoria, dunque, il voto della Camera rappresenta un passaggio importante, ma non il traguardo che sarà invece nei decreti legislativi: lì si capirà se la polizia locale verrà finalmente riconosciuta nella sua specificità funzionale, oppure se resterà sospesa nella storica ambiguità tra ente locale, sicurezza urbana, funzioni di polizia giudiziaria, ausiliarietà di pubblica sicurezza e trattamento giuridico-economico ancora ordinariamente ricondotto al pubblico impiego locale.
Il nodo storico: una legge del 1986 per una sicurezza urbana che non esiste più
La relazione illustrativa del disegno di legge muove da un dato difficilmente contestabile: la disciplina fondamentale della polizia locale è ancora rappresentata dalla legge quadro n. 65 del 1986, precedente alla riforma del Titolo V della Costituzione e alla profonda trasformazione delle autonomie territoriali. Il testo riconosce che, accanto all’azione delle Forze di polizia statali, i corpi di polizia locale svolgono un ruolo significativo nella sicurezza dei territori, apportando competenze specifiche maturate nell’ambito dell’ente locale.
In quarant’anni è cambiata la città, è cambiato il concetto di sicurezza, è cambiata la domanda sociale rivolta agli operatori. La polizia locale non è più soltanto il presidio amministrativo della viabilità, del commercio o dei regolamenti comunali ma è divenuta soggetto principale del sistema della sicurezza urbana, con un ruolo insostituibile anche da parte delle altre forze di polizia nel degrado urbano, incidentalità stradale, abusivismo, disagio sociale, conflitti di prossimità, controlli ambientali, edilizi, commerciali, sicurezza urbana, trattamento sanitario obbligatorio, ordine del territorio.
L’analisi tecnico-normativa del provvedimento parla espressamente di “prevenzione sociale” e collega l’azione degli enti territoriali e delle rispettive polizie locali al sistema di sicurezza integrata e urbana delineato dal decreto-legge n. 14 del 2017, convertito dalla legge n. 48 del 2017 e questa è una formula importante, perché sposta la polizia locale fuori dalla vecchia immagine minore e amministrativa, collocandola dentro il governo complessivo della vivibilità urbana.
Il problema è che a questo aumento di funzioni, esposizione e responsabilità non ha sempre corrisposto un adeguato riconoscimento ordinamentale, contrattuale, assicurativo e previdenziale ed è proprio questa la frattura che la riforma dovrebbe colmare.
La legge delega: il Parlamento indica la direzione, il Governo scrive la riforma
La struttura del disegno di legge è essenziale: cinque articoli, una delega al Governo, principi generali, criteri specifici, regolamenti di servizio e disposizioni finanziarie e quindi la vera battaglia politica e sindacale comincerà subito dopo l’approvazione parlamentare. La legge delega può essere molto ambiziosa nei principi e molto modesta negli effetti se i decreti legislativi saranno scritti in modo restrittivo, viceversa può diventare il fondamento di una riforma profonda se il Governo utilizzerà fino in fondo gli spazi concessi dal Parlamento.
Il procedimento previsto dall’articolo 1 richiede che i decreti legislativi siano adottati su proposta del Ministro dell’interno, di concerto con i Ministri per la pubblica amministrazione, gli affari regionali, la giustizia e l’economia e finanze, previa intesa in Conferenza unificata, parere del Consiglio di Stato e pareri parlamentari. La presenza di molti attori istituzionali è garanzia di equilibrio, ma può anche diventare fattore di mediazione al ribasso.
La riforma, quindi, sarà vera solo se i decreti legislativi non si limiteranno a descrivere ciò che la polizia locale già fa, ma solo se riconosceranno le conseguenze giuridiche, economiche e protettive di quelle funzioni. Una riforma ordinamentale senza tutele sarebbe un riconoscimento simbolico; una riforma delle funzioni senza risorse sarebbe un trasferimento di responsabilità; una riforma della sicurezza urbana senza protezione degli operatori sarebbe non solo incompleta ma inutile poiché si sarebbe persa una occasione storica e la maggioranza ne pagherà un prezzo molto alto alle elezioni che ci saranno il prossimo anno.
La distinzione dalle Forze di polizia: riconoscimento o limite?
Il disegno di legge mantiene ferma la distinzione tra funzioni di polizia locale e funzioni esercitate dalle Forze di polizia dello Stato, in coerenza con l’articolo 117, secondo comma, lettera h), della Costituzione, con la legge n. 121 del 1981 e con il decreto legislativo n. 177 del 2016.
Questo punto è giuridicamente inevitabile, ma politicamente delicato: la polizia locale non diventa una Forza di polizia statale, non entra nel Comparto sicurezza, non assume la stessa collocazione costituzionale, ordinamentale e funzionale di Polizia di Stato, Carabinieri, Guardia di finanza o Polizia penitenziaria. Il testo resta ancorato al sistema delle autonomie territoriali e alla distinzione tra sicurezza pubblica statale e polizia amministrativa locale.
Ma d’altronde se così fosse si snaturerebbe proprio il ruolo e la specificità della polizia locale e proprio questa distinzione non dovrebbe essere utilizzata per negare la specificità della categoria che svolge le stesse funzioni delle altre forze di polizia dello Stato nelle funzioni di polizia giudiziaria e polizia stradale, funzioni ausiliarie di pubblica sicurezza, sebbene limitate al territorio di competenza, ma ha delle specificità nel campo della polizia amministrativa che nessuna altra forza di polizia ha e inoltre un ruolo determinante nella sicurezza urbana. Quindi mantenendo la distinzione di ruolo si dovrà però equiparare il trattamento retributivo assistenziale e previdenziale.
La riforma dovrà quindi evitare due errori opposti: assimilare impropriamente la polizia locale alle Forze di polizia statali, oppure continuare a trattarla come normale personale amministrativo degli enti locali. La verità ordinamentale sta nel mezzo: la polizia locale è una funzione pubblica di prossimità, territorialmente radicata, ma esposta a rischi, obblighi e responsabilità non sovrapponibili a quelli del restante personale comunale.
Contratto autonomo: il testo apre davvero questa strada?
La domanda più attesa dalla categoria è se il disegno di legge possa aprire la strada a un contratto autonomo della polizia locale, distinto da quello degli enti locali. La risposta, allo stato del testo esaminato, deve essere prudente perché non è indicato in modo pieno e diretto ma ne sono tuttavia gettate le basi, se ci sarà la volontà politica e sindacale.
L’articolo 3, lettere e) e f), non istituisce un nuovo comparto autonomo della polizia locale, prevede invece che la contrattazione collettiva, nell’ambito delle apposite sezioni per la polizia locale istituite dai contratti collettivi nazionali di lavoro del comparto funzioni locali e della separata area dirigenziale, possa destinare specifiche risorse dei fondi del trattamento accessorio alla valorizzazione professionale del personale, anche con qualifica dirigenziale.
La formula è importante, ma non rivoluzionaria fino al punto di creare un contratto separato. Essa sembra consolidare l’idea di una sezione speciale dentro il comparto funzioni locali, non di un comparto autonomo. In altri termini, il testo può rafforzare una specificità negoziale della polizia locale, ma non produce automaticamente un contratto distinto da quello degli enti locali.
Il Governo, nei decreti legislativi, però potrà certamente valorizzare questa sezione negoziale, definire meglio le risorse accessorie, orientare gli atti di indirizzo all’ARAN, rafforzare la specificità professionale e costruire istituti contrattuali più aderenti alle funzioni realmente svolte. Ma, se resterà dentro l’attuale perimetro del comparto funzioni locali, la categoria continuerà a non avere un’autonomia contrattuale piena.
La riforma attesa da molti operatori è più ambiziosa: un contratto realmente separato, capace di riconoscere turnazioni, rischio, reperibilità, esposizione operativa, funzioni di polizia, responsabilità, formazione, dotazioni, progressioni e indennità in modo non dipendente dalla logica generale degli enti locali. Il disegno di legge, così come formulato, non chiude del tutto questa prospettiva sul piano politico futuro, ma non la realizza sul piano normativo immediato.
Le scelte attuative del Governo determineranno le sorti ordinamentali della polizia locale e anche le conseguenze politiche della maggioranza di Governo che su questo piano, a differenza dei Governi degli ultimi 40 anni, ha deciso di metterci la faccia.
Tutele assistenziali e previdenziali: possibile miglioramento, non equiparazione automatica
Ancora più delicato è il tema delle tutele assistenziali e previdenziali. Il testo consente davvero tutele simili a quelle delle altre Forze di polizia? Anche qui la risposta deve essere netta: il disegno di legge può aprire uno spazio di miglioramento, ma non determina una piena equiparazione.
L’articolo 3, lettera g), prevede l’introduzione di disposizioni in materia assicurativa e infortunistica, anche mediante l’istituzione di specifiche classi di rischio calibrate sui compiti svolti. Questo è uno degli aspetti più concreti e potenzialmente utili della delega, perché riconosce che il rischio professionale della polizia locale non può essere trattato in modo indistinto rispetto al personale amministrativo.
La relazione tecnica richiama i dati INAIL sugli infortuni occorsi al personale delle polizie locali e considera le risorse disponibili sufficienti ai fini della copertura degli oneri, ipotizzando un numero di denunce analogo a quello del 2022 e comunque non superiore a 5.000 casi, con un indennizzo medio non superiore a 4.000 euro per infortunio. Il testo prevede inoltre che agli oneri derivanti dall’attuazione della lettera g) si provveda mediante le risorse del fondo istituito dall’articolo 1, comma 995, della legge n. 178 del 2020.
Ma questo non equivale a una previdenza speciale analoga a quella delle Forze di polizia statali, non vi è, nel testo, una disciplina organica di pensionamento anticipato, causa di servizio, equo indennizzo pienamente equiparato, benefici previdenziali per servizio operativo, specificità ordinamentale assimilata al Comparto sicurezza o riconoscimento generalizzato di usura professionale.
Anzi, la clausola finanziaria costituisce il limite più evidente. L’articolo 5 prevede la neutralità finanziaria dell’attuazione della delega, salvo la copertura specifica per le misure assicurative e infortunistiche; inoltre, ove i decreti determinino nuovi o maggiori oneri non coperti, essi potranno essere emanati solo dopo o contestualmente all’entrata in vigore dei provvedimenti legislativi che stanzino le risorse necessarie.
Questo significa che tutele assistenziali e previdenziali realmente comparabili a quelle delle Forze di polizia richiederebbero una scelta politica ulteriore, risorse adeguate e una formulazione più coraggiosa nei decreti legislativi o in provvedimenti collegati.
Tuttavia i decreti legislativi che adotterà il Governo potranno colmare questo vuoto, ad esempio attingendo a una parte dei fondi dell’art. 208 del Codice della Strada, utilizzati dalle amministrazioni locali anche per finanziare interventi più politici che amministrativi, viceversa senza coperture finanziarie l’equiparazione resterà una promessa retorica e anche su questo si valuterà il merito politico di questa maggioranza prossima alle elezioni.
Armamento, dispositivi di tutela e sicurezza degli operatori
Il testo contiene invece aperture significative sul piano operativo. L’articolo 3 prevede la disciplina dell’armamento individuale e di reparto, individuato tra armi comuni da sparo e armi a impulsi elettrici, nonché degli strumenti di autodifesa, prevede inoltre la disciplina dell’addestramento, dell’uso e del porto delle armi senza licenza per ragioni di servizio, anche fuori dall’ambito territoriale dell’ente di appartenenza, oltre alla custodia, revoca e sospensione dell’affidamento delle armi.
L’articolo 4 interviene sui regolamenti di servizio e prevede che siano disciplinati i dispositivi di tutela dell’incolumità personale: dispositivi di contenzione per bloccare i polsi, giubbotti antitaglio, giubbotti antiproiettile, cuscini per trattamento sanitario obbligatorio, caschi, scudi di protezione e altri dispositivi utili all’autotutela dell’integrità fisica degli operatori.
Questo è un passaggio rilevante perché riconosce che l’operatore di polizia locale non è esposto solo a un rischio burocratico o amministrativo, ma a un rischio fisico. La previsione normativa, tuttavia, dovrà essere valutata nella sua attuazione concreta: dotazioni, formazione, protocolli, responsabilità, uniformità minima nazionale e sostenibilità finanziaria. Un giubbotto antitaglio scritto in una norma non protegge nessuno se non viene acquistato, assegnato, mantenuto, indossato correttamente e accompagnato da formazione adeguata.
Collaborazione con le Forze di polizia e accesso alle banche dati
Un altro aspetto centrale riguarda il coordinamento con le Forze di polizia dello Stato. L’articolo 3 prevede forme di collaborazione, il collegamento tra numero unico di emergenza 112 e sale operative dei corpi di polizia locale, nonché procedure di accesso al Centro elaborazione dati di cui all’articolo 8 della legge n. 121 del 1981, sulla base di criteri di onerosità, necessità, selettività oggettiva e soggettiva dell’accesso e garanzia della sicurezza informatica.
Questo punto può incidere profondamente sulla qualità operativa della polizia locale. La sicurezza urbana contemporanea non può funzionare con banche dati separate, sale operative non comunicanti e flussi informativi frammentati. e anche qui la riforma sarà reale solo se i decreti legislativi costruiranno procedure effettive, sostenibili e uniformi, evitando che l’accesso resti teorico o eccessivamente oneroso per gli enti.
L’onerosità a carico degli enti locali è un elemento critico: se i costi dell’accesso, dell’adeguamento informatico e della sicurezza digitale resteranno integralmente sui Comuni, il rischio sarà una riforma a geometria variabile, efficace nei grandi enti e debole nei piccoli. La polizia locale italiana è infatti estremamente disomogenea: grandi corpi metropolitani, medi comandi comunali e piccoli servizi con pochi operatori non hanno la stessa capacità finanziaria, tecnologica e organizzativa.
Il limite della neutralità finanziaria
La vera ombra della riforma è la clausola di invarianza finanziaria. Il testo afferma che dall’attuazione delle deleghe e dei decreti legislativi non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, salvo quanto previsto per le misure assicurative e infortunistiche.
Questa clausola può svuotare la riforma. Una grande riforma ordinamentale senza risorse rischia di trasformarsi in un elenco di principi e se si vogliono più formazione, più dotazioni, migliori tutele, più sicurezza, accessi informatici, collegamenti operativi, valorizzazione professionale, salario accessorio, classi di rischio, dispositivi individuali, protocolli nazionali e maggiore uniformità, servono risorse.
La neutralità finanziaria è comprensibile dal punto di vista della finanza pubblica, ma difficilmente compatibile con una riforma realmente trasformativa. Il Governo potrà rendere grande questa riforma solo se avrà il coraggio di collegare ai decreti legislativi adeguati stanziamenti o strumenti di finanziamento strutturale, diversamente, la polizia locale riceverà nuove aspettative, forse nuove responsabilità, ma non necessariamente nuovi diritti.
La categoria attende riconoscimento, non soltanto riordino
La polizia locale non chiede soltanto una riscrittura normativa ma chiede riconoscimento, vuole finalmente che la legge prenda atto di ciò che gli operatori fanno ogni giorno: incidenti mortali, trattamenti sanitari obbligatori, reati in flagranza, violenze domestiche, abusivismo, degrado, controlli stradali, sicurezza urbana, eventi pubblici, protezione civile, conflitti sociali, tutela del territorio, emergenze e collaborazione con le autorità statali.
Il disegno di legge, nelle sue premesse, riconosce la necessità di valorizzare la polizia locale alla luce della sua peculiarità ordinamentale e funzionale nel sistema delle autonomie, rivedendo ruoli, qualifiche, compiti, strumenti, trattamento economico, rappresentanze e tutele del personale e questa è una formulazione importante, ma ancora programmatica.
Il punto decisivo sarà trasformare questa dichiarazione in istituti giuridici concreti. Se la categoria resta nel comparto funzioni locali senza una vera sezione forte, se le tutele restano solo assicurative e non previdenziali, se l’invarianza finanziaria impedisce le dotazioni, se i piccoli comuni non ricevono strumenti reali, la riforma sarà percepita come incompiuta.
Conclusione: una delega non basta, ma può essere l’inizio
Il disegno di legge A.C. 1716 può rappresentare l’avvio della più importante riforma della polizia locale dal 1986. Ma proprio perché è una legge delega, non va confuso l’inizio con il risultato. Il Parlamento può approvare la cornice; sarà il Governo a dover dimostrare, nei decreti legislativi, se intende costruire una riforma vera o un riordino prudente.
Sul contratto autonomo, il testo non arriva alla separazione piena dal comparto funzioni locali: apre piuttosto a sezioni negoziali specifiche, che potranno essere valorizzate ma non equivalgono a un comparto autonomo. Sulle tutele assistenziali e previdenziali, il disegno di legge consente miglioramenti in materia assicurativa e infortunistica, ma non realizza automaticamente un’equiparazione alle Forze di polizia statali. Sulle funzioni, sulle dotazioni, sull’armamento, sul coordinamento operativo e sull’accesso alle banche dati, invece, la delega contiene spazi rilevanti, che potranno rafforzare concretamente la sicurezza degli operatori e l’efficienza del servizio.
La domanda finale, quindi, non è se questa legge sia importante perché evidentemente lo è. La domanda è se sarà sufficiente e la risposta, oggi, non può che essere condizionata: sarà sufficiente solo se il Governo userà la delega per riconoscere fino in fondo la specificità della polizia locale, senza nascondersi dietro l’invarianza finanziaria e senza ridurre quarant’anni di attesa a una manutenzione ordinaria dell’esistente.
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