Profili contrattuali, limiti applicativi e prospettive di riforma alla luce del CCNL Funzioni Locali 2022-2024 e del decreto-legge n. 48/2025
Abstract: Il patrocinio legale del personale della polizia locale sottoposto a procedimento penale costituisce un istituto di particolare rilievo nel rapporto tra tutela del dipendente, corretto esercizio delle funzioni pubbliche e salvaguardia dell’interesse dell’amministrazione. Il nuovo CCNL del Comparto Funzioni Locali 2022-2024, sottoscritto il 23 febbraio 2026, ha riformulato in termini più analitici la disciplina del patrocinio legale, precisando presupposti, procedura e condizioni del rimborso delle spese, e superando in larga parte le incertezze maturate sotto il vigore dell’art. 28 del CCNL del 14 settembre 2000. Parallelamente, il decreto-legge 11 aprile 2025, n. 48, convertito dalla legge 9 giugno 2025, n. 80, ha introdotto una tutela rafforzata per il personale delle forze di polizia e delle forze armate, determinando una differenziazione rispetto al personale di polizia locale. Il contributo ricostruisce l’evoluzione dell’istituto, analizza i nodi interpretativi ancora aperti, in particolare in tema di conflitto di interessi, assoluzione con formula piena, prescrizione e rimborso delle spese, e sostiene la necessità di un ulteriore intervento negoziale che riallinei le tutele del personale di polizia locale a quelle riconosciute ad altri apparati di sicurezza, nel rispetto dell’equilibrio tra protezione del dipendente e tutela dell’interesse pubblico.
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Alfredo Priolo, già comandante di polizia locale, dirigente pubblico italiano, titolare della Segreteria Comunale dei Comuni di Casciana Terme Lari e Bientina (Pisa), dove svolge la funzione di Segretario Comunale e Responsabile del Servizio Segreteria Generale dell’ente.
La storia dell’istituto contrattuale
Il patrocinio legale del personale della polizia locale sottoposto a procedimento penale costituisce un tema complesso e delicato che, nella sua applicazione pratica, ha trovato, nel tempo, differenze interpretative e profili che meritano un approfondimento.
Il nuovo CCNL Comparto Funzioni locali 2022/24, sottoscritto il 23/02/2026, ha affrontato la questione riprendendo ed integrando le rilevanti modifiche introdotte nel precedente CCNL 2019/2021 che aveva finalmente riscritto la disciplina dell’istituto contrattuale. Si tratta, naturalmente, di norme che trovano applicazione per tutto il personale del comparto enti locali e, dunque, anche per gli operatori di polizia locale.
Non costituiscono fonte della materia per tale personale, né l’articolo 18 del D.L. 67/97 convertito con modificazioni con la legge 135/97 che trova applicazione solo per il personale delle amministrazioni statali non “contrattualizzato” e né gli articoli 22 e 23 del “Decreto Sicurezza 2025” – D.L. 48/25 convertito con la legge 80/25 che, invece, trovano applicazione solo per il personale delle forze di polizia e delle forze armate[1].
Per troppi anni, la materia è stata disciplinata dall’articolo 28 del CCNL Regioni ed autonomie locali sottoscritto il 14/09/2000 che prevedeva che “L’ente, anche a tutela dei propri diritti ed interessi, ove si verifichi l’apertura di un procedimento di responsabilità civile o penale nei confronti di un suo dipendente per fatti o atti direttamente connessi all’espletamento del servizio e all’adempimento dei compiti d’ufficio, assumerà a proprio carico, a condizione che non sussista conflitto di interessi, ogni onere di difesa sin dall’apertura del procedimento, facendo assistere il dipendente da un legale di comune gradimento”. L’articolo stabiliva anche che, in caso di sentenza di condanna esecutiva per fatti commessi con dolo o colpa grave, l’ente avrebbe recuperato dal dipendente tutti gli oneri sostenuti per la sua difesa in ogni stato e grado del giudizio.
La scarna disciplina contenuta nella norma contrattuale che riprendeva la previsione dell’articolo 67 del D.P.R. n. 268/87 ha determinato, nel tempo, un rilevante intervento interpretativo della giurisprudenza che ha delimitato il campo di applicazione dell’articolo e che ha, comunque, fissato alcuni principi che costituiscono la base anche per la lettura delle norme contrattuali vigenti.
La Corte di Cassazione, con un orientamento consolidato, ha chiarito più volte che “l’obbligo delle amministrazioni pubbliche di farsi carico delle spese necessarie per assicurare la difesa legale al dipendente, pur se espressione della regola civilistica generale di cui all’art. 1720, comma 2, cod. civ., non è incondizionato e non sorge per il solo fatto che il procedimento di responsabilità civile o penale riguardi attività poste in essere nell’adempimento di compiti di ufficio. Infatti, il legislatore e le parti collettive, nel porre a carico dell’erario una spesa aggiuntiva, hanno dovuto contemperare le esigenze economiche dei dipendenti coinvolti, per ragioni di servizio, in un procedimento penale con quelle di limitazione degli oneri posti a carico dell’amministrazione. La necessità di realizzare un giusto equilibrio fra detti opposti interessi ha ispirato le diverse discipline dettate per ciascun tipo di rapporto e di giudizio (art. 67 d.P.R. n. 268 del 1987 per i dipendenti degli enti locali; art. 18 del d.l. n. 67 del 1997 applicabile ai dipendenti statali; art. 3 del d.l. n. 543 del 1996 in tema di giudizi di responsabilità amministrativa dinanzi alla Corte dei conti; le diverse previsioni dei contratti collettivi del personale pubblico contrattualizzato dettate per ciascun comparto), sicché è stato affermato, e va qui ribadito, che in ragione della specificità e della diversità delle normative, si deve escludere che nel settore del lavoro pubblico costituisca principio generale il diritto incondizionato ed assoluto al rimborso delle spese legali (Cass. 13.3.2009 n. 6227). Non è, infatti, sufficiente che il dipendente sia stato sottoposto a procedimento per fatti commessi nell’esercizio delle sue funzioni e sia stata accertata l’assenza di responsabilità, dovendo essere di volta in volta verificata anche la ricorrenza delle ulteriori condizioni alle quali è stato subordinato dal legislatore o dalle parti collettive il diritto all’assistenza legale o al rimborso delle spese sostenute”[2].
Non esiste, dunque, un diritto incondizionato ed assoluto al rimborso delle spese legali. Occorre, invece, che, per ogni fattispecie, l’ente – datore di lavoro, prima di sostenere la difesa di un dipendente in un giudizio penale ovvero a rimborsare le spese da esso sostenute in caso di assoluzione, verifichi la sussistenza di tutti gli elementi previsti dalla disposizione contrattuale.
La nuova disciplina nel CCNL Comparto Funzioni locali 2022/2024
La materia oggi è disciplinata dall’articolo 43 del CCNL Comparto Funzioni locali 2022/2024 che prevede al comma 1 che “Gli enti, nella tutela dei propri diritti ed interessi, ove si verifichi l’apertura di un procedimento di responsabilità civile o penale nei confronti di un suo dipendente, per fatti o atti direttamente connessi all’espletamento del servizio ed all’adempimento dei compiti di ufficio, assumono a proprio carico, a condizione che non sussista un presunto e motivato conflitto di interesse, anche solo potenziale, ogni onere di difesa per tutti i gradi del giudizio – ivi inclusi gli oneri relativi ai consulenti tecnici e alle fasi preliminari, ove propedeutiche e necessarie per le successive fasi del giudizio facendo assistere il dipendente da un legale, previa comunicazione all’interessato per il relativo assenso”.
La norma contrattuale descrive il procedimento in dettaglio e dispone che il datore di lavoro sostenga direttamente la tutela legale del dipendente coinvolto in un procedimento penale, assumendo a proprio carico l’onere, purché i fatti o gli atti contestati siano strettamente collegati al servizio prestato ovvero commessi o adottati in adempimento ai doveri d’ufficio ed a condizione che non sussista conflitto di interessi. E’ previsto, dunque, un obbligo a carico del datore di lavoro ma sottoposto a condizione.
Il primo e scrupoloso esame sulla sussistenza dei presupposti per assicurare la tutela legale al dipendente è la verifica della stretta connessione tra i fatti contestati e i doveri d’ufficio[3]; su questo punto, nel tempo, si è consolidato un rigido orientamento giurisprudenziale (durante la vigenza dell’articolo 28 del CCNL del 14/09/2000) che ha portato a non riconoscere il rimborso delle spese legali a dipendenti di enti locali assolti con formula piena per mancanza di nesso tra i fatti contestati ed i doveri dell’attività istituzionale (in caso di reato di falso commesso da personale di polizia locale ad esempio)[4]. La seconda verifica è, invece, relativa all’assenza del conflitto di interessi ex ante: tale condizione, di norma, non si realizza, poiché, in presenza della contestazione di un reato commesso nell’esercizio delle funzioni, il conflitto di interessi ex ante non può essere escluso se non in qualche caso sporadico.
In tale circostanza (in caso di conflitto di interesse anche solo potenziale), interviene a tutela del dipendente la previsione del comma 2 del citato articolo 43 che consente al medesimo dipendente di nominare un legale o un consulente tecnico di sua fiducia, previa comunicazione tempestiva “all’amministrazione che può esprimere il suo motivato diniego non oltre i successivi 15 giorni; in questo caso i relativi oneri sono interamente a carico dell’interessato, fatto salvo il rimborso nei termini e secondo le condizioni di cui ai commi 3 e 4 e fatte salve eventuali, diverse disposizioni di legge in materia”.
I commi successivi stabiliscono che si provvede al rimborso solo in “caso di conclusione favorevole dei procedimenti …….., con sentenze o decreti di assoluzione o di non luogo a procedere, o di archiviazione, che abbiano valore di cosa giudicata, perché il fatto non sussiste o perché l’imputato non lo ha commesso o per infondatezza della notizia di reato o perché il fatto non è previsto dalla legge come reato, nonché per remissione di querela”; l’Ente, in caso di condanna definitiva per fatti imputati a titolo di dolo o colpa grave, invece, dovrà recuperare tutti gli oneri di difesa eventualmente anticipati.
La seconda parte della disposizione, quindi, prende in considerazione il caso più ricorrente e cioè quello in cui, in presenza di conflitto di interesse ex ante accertato dall’Ente e quindi nell’impossibilità per il datore di lavoro di farsi carico della tutela legale, il dipendente chieda all’Ente di esprimere il gradimento per il proprio legale di fiducia affinché, al termine del procedimento penale ed in funzione del relativo esito, possa poi chiedere il rimborso delle spese legali. In tale fattispecie, oltre all’esito del giudizio penale è decisivo che venga rispettata la procedura. Ne deriva che il dipendente, affinché possa pretendere il rimborso delle spese legali dal proprio ente in caso di assoluzione, deve aver comunicato ab initio (“tempestivamente”) l’avvio del procedimento penale a proprio carico ed il nominativo del proprio difensore di fiducia ed ottenerne il gradimento (l’amministrazione “può esprimere il suo motivato diniego non oltre i successivi 15 giorni”).
Il quadro contrattuale analizzato consente all’ente locale di sostenere le spese per la tutela legale di propri dipendenti solo se è esclusa ex ante ed ex post la sussistenza del conflitto di interessi. Qualora sia esclusa ex ante, l’Ente potrà nominare il legale; ma se, ex ante, il conflitto di interesse ricorre, sarà il dipendente a nominare il difensore e ad ottenere dall’Ente il gradimento sul nominativo salvo poi richiedere, al termine del procedimento, il rimborso delle spese. Tale rimborso potrà avvenire solo se interviene una sentenza definitiva di assoluzione o un decreto di archiviazione nel merito che escluda ogni responsabilità a titolo di colpa grave o di dolo. La previsione contrattuale è chiara: esclude ex se il conflitto di interessi solo in presenza di un provvedimento assolutorio con formula piena (sentenze ex articolo 530 comma 1 del Codice di procedura penale od analoghe pronunciate al termine delle indagini preliminari[5]) determinando così la possibilità di rimborsare le spese anticipate dal dipendente.
È possibile una interpretazione estensiva della norma?
La norma contrattuale in esame non disciplina il caso di una assoluzione che intervenga al di fuori delle fattispecie elencate (in modo tassativo?), di fatto escludendo dalla previsione del rimborso delle spese legali le ipotesi collegate alla pronuncia di una sentenza assolutoria con la formula di cui al comma 2 dell’articolo 530 CPP ovvero di cui al successivo articolo 531 (estinzione del reato per prescrizione).
Tale scelta deriva da un costante e storico orientamento della giurisprudenza contabile che ha considerato legittima la liquidazione delle spese legali sostenute da un dipendente solo in caso di assoluzione nel merito, “configurandosi invece un’indebita erogazione in presenza di mera estinzione del giudizio per prescrizione del reato” (cfr. Corte dei Conti, sez. giur. Piemonte, sentenza n. 179/2019). Tale orientamento rigoroso richiedeva “un accertamento positivo, e nel merito, idoneo ad escludere la ricorrenza di ipotesi di responsabilità del dipendente per assenza di dolo o colpa grave” (Corte dei Conti, sez. Friuli, deliberazione n. 1/2014) e considerava condizioni necessarie, per ottenere il rimborso delle spese legali, l’assenza del dolo o della colpa grave e che il procedimento giudiziario si fosse concluso con una sentenza di assoluzione con formula piena. L’ammissione al rimborso delle spese legali solo in caso di assoluzione con formula piena era ritenuto conforme alla tutela del pubblico interesse tanto da ritenere che “l’estinzione del procedimento penale, a cui è stato sottoposto il pubblico dipendente, per intervenuta prescrizione, manca del requisito essenziale della verifica dell’assenza del dolo o della colpa grave e non dà, quindi, diritto ad alcuna restituzione” (Corte dei conti, Sez. giurisdizionale per la Regione Abruzzo, n. 1122/1999).
L’applicazione, in sede interpretativa dell’articolo 43 comma 3 del CCNL FL, del principio “ubi lex voluit dixit, ubi noluit tacuit”, secondo cui se le parti contrattuali hanno omesso di disciplinare la fattispecie, si presume che non avessero la volontà di disciplinarla, esclude la possibilità di interpretazioni estensive o analogiche della norma contrattuale. Tuttavia, avendo riguardo a talune ipotesi che si possono verificare in concreto, occorre ragionare su una possibile interpretazione differente e cioè quella di poter pervenire al rimborso delle spese legali (o al mancato recupero se anticipate) anche qualora sussista una fattispecie in cui sia intervenuta una sentenza assolutoria per prescrizione o con formula dubitativa ma nella quale sia possibile escludere il conflitto di interessi ex post e quindi l’imputazione dei fatti a titolo di dolo o colpa grave a carico del lavoratore (fattispecie, ad esempio, in cui, l’ufficio del pubblico ministero abbia chiesto l’assoluzione con le formule di cui all’articolo 530 comma 1 del CPP ovvero in cui, in sede disciplinare, sia stato escluso il comportamento doloso o gravemente colposo del dipendente).
La tutela legale in caso di aggressioni
Il CCNL del 23/02/26 ha introdotto una ulteriore e rilevante novità prevedendo, all’articolo 44, il patrocinio legale a carico dell’Ente in caso di aggressioni subite dal personale degli enti locali ad opera di terzi. In tali circostanze, l’Ente “assume ogni onere a difesa per tutti i gradi di giudizio – ivi inclusi gli oneri relativi a consulenti tecnici e alle fasi preliminari ove propedeutiche e necessarie per le successive fasi del giudizio – facendo assistere il dipendente da un legale, previa comunicazione all’interessato per il relativo assenso. Il dipendente può individuare un legale e un consulente tecnico diversi, proponendoli all’ente che decide in merito”. Si aggiunge anche che “L’ente … può costituirsi parte civile” e che “Nell’ipotesi di aggressione, l’Ente può prevedere a favore del personale un supporto psicologico ove richiesto dal personale stesso”.
Si tratta di una innovazione significativa che deriva anche da una analisi efficace e seria dei difficili contesti in cui il dipendente degli enti locali ed, ancora di più, l’operatore di polizia locale si trova ad operare. La norma è molto chiara ed è di tipo prescrittivo non demandando al datore di lavoro una valutazione di opportunità ma imponendo sostanzialmente un obbligo.
La necessità di nuovo intervento contrattuale
Con il nuovo contratto, l’istituto del patrocinio legale del dipendente sottoposto a procedimento penale è delineato in modo più chiaro e trova certamente una più ampia applicazione, eliminando dubbi ed incertezze che, nel passato, avevano provocato differenti trattamenti di casi simili o analoghi. Permane, per il personale di polizia locale, un differente trattamento rispetto a quello riservato dal legislatore al personale delle forze di polizia e delle forze armate che può essere modificato solo nella prossima tornata contrattuale, quando le parti possono integrare la norma in analogia con gli articoli 22 e 23 del DL 48/25 con l’obiettivo di raggiungere un equilibrio rigoroso tra la protezione del personale di polizia locale e la garanzia degli interessi pubblici.
NOTE
[1] Con gli articoli 22 e 23 del DL 48/25 è stata ampliata la tutela legale per gli appartenenti alle forze di polizia ed alle forze armate prevedendo la rimborsabilità delle spese legali sostenute (oltre che la possibilità che vengano anticipate) con esclusione dei casi di sentenze nelle quali è accertato il comportamento doloso del dipendente. La tutela legale è ammessa anche in caso di proscioglimento con formula dubitativa fatto salvo il caso in cui sia stata accertata una grave negligenza in sede disciplinare.
[2] Cosi Corte di Cassazione, Sez. civile, ordinanza n. 15279/2025. La Sezione Lavoro della Cassazione ha anche ribadito il seguente principio di diritto: “In tema di pubblico impiego contrattualizzato e di oneri di assistenza legale in conseguenza di fatti commessi dal dipendente di un ente locale nell’espletamento del servizio e in adempimento di obblighi di ufficio, l’amministrazione pubblica non è tenuta a rimborsarlo delle spese necessarie per assicurare la difesa legale, ove egli abbia unilateralmente provveduto alla scelta e alla nomina del legale di fiducia, senza la previa comunicazione all’amministrazione stessa, o qualora, dopo avere effettuato la nomina, si limiti a comunicarla al detto ente”.
[3] La connessione dei fatti con l’espletamento del servizio o con l’assolvimento di obblighi istituzionali va intesa nel senso che “tali atti e fatti devono essere riconducibili all’attività funzionale del dipendente stesso in un rapporto di stretta dipendenza con l’adempimento dei propri obblighi, dovendo trattarsi di attività che necessariamente si ricollegano all’esercizio diligente della pubblica funzione, nonché occorre che vi sia un nesso di strumentalità tra l’adempimento del dovere e il compimento dell’atto, nel senso che il dipendente non avrebbe assolto ai suoi compiti se non compiendo quel fatto o quell’atto” (cfr. Cass. n. 28507 del 2018; Cass. n. 20561 del 2018; Cass. n. 24480 del 2013; Cass. n. 5718 del 2011; Cass. n. 27871 del 2008).
[4] Corte di Cassazione, ordinanza 2 aprile 2025, n. 8683. Un agente di polizia locale, assolto con formula piena in un processo penale per falso in atto pubblico nell’espletamento delle sue funzioni, aveva chiesto al Comune il rimborso delle spese legali sostenute per la propria difesa, ai sensi dell’articolo 28 CCNL Enti Locali. Nel relativo giudizio, la Cassazione ha spiegato che: 1. il diritto al rimborso delle spese legali non è, nella disciplina citata, incondizionato, ma subordinato, tra l’altro, alla mancanza di conflitto d’interessi con l’ente locale datore di lavoro; 2. la valutazione del conflitto di interessi va fatta ex ante, ed è irrilevante ex post l’esito assolutorio del giudizio penale, anche se con formula piena; 3. quando il reato ipotizzato ha la pubblica amministrazione datrice come soggetto offeso, si realizza una situazione oggettiva di conflitto che esclude in radice il diritto al rimborso.
[5] La norma contrattuale elenca tutte le fattispecie in dettaglio recependo, in sostanza, gli orientamenti interpretativi consolidati. Si procede al rimborso delle spese legali quando interviene una sentenza o un decreto di assoluzione o di non luogo a procedere, o di archiviazione, che abbiano valore di cosa giudicata, perché il fatto non sussiste o perché l’imputato non lo ha commesso o per infondatezza della notizia di reato o perché il fatto non è previsto dalla legge come reato, nonché per remissione di querela.
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