Dall’autonomia regolamentare alla depenalizzazione: evoluzione storica, quadro normativo e prospettive di riforma del potere sanzionatorio locale
Abstract: Il potere sanzionatorio locale, espressione dell’autonomia regolamentare dei comuni, ha origini antiche ma una storia discontinua. Dalla sua previsione nel R.D. 383/1934 alla successiva depenalizzazione, la funzione sanzionatoria ha subito un progressivo indebolimento fino al riordino introdotto dal TUEL e dalla riforma del Titolo V della Costituzione. L’articolo analizza l’evoluzione normativa e giurisprudenziale del potere sanzionatorio degli enti locali, mettendo in luce le criticità derivanti dalla frammentazione regolamentare e proponendo una revisione volta a rafforzarne l’efficacia. Si evidenzia infine l’esigenza di un coordinamento interistituzionale e di una riattualizzazione dei regolamenti di polizia locale come strumenti di prevenzione e sicurezza urbana.
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PREMESSE STORICHE
Il potere sanzionatorio degli enti locali è riconosciuto sin dal Testo unico delle province e dei comuni, di cui al R.D. n. 383 del 1934, come naturale espressione dell’autonomia regolamentare, prevedendo in capo ai comuni la facoltà di sanzionare le violazioni ai propri regolamenti.
Sebbene formalmente riconosciuti sin dall’epoca postunitaria, i divieti locali non hanno avuto vita facile nel nostro ordinamento. Con il Codice penale del 1889 furono ricondotti nella disciplina delle contravvenzioni e, nel 1967, inseriti nella nascente categoria degli illeciti amministrativi.
La depenalizzazione determinò una progressiva perdita di efficacia dei regolamenti locali, progressivamente percepiti come strumenti di scarsa utilità, fino a divenire, ancora oggi, il retaggio di un modello amministrativo superato. Inizialmente, prevalse l’idea che i divieti locali non fossero coerenti con il principio di separazione dei poteri, e per questo furono trasformati in contravvenzioni. Quando si avvertì l’esigenza di riformare la disciplina degli illeciti minori, la depenalizzazione colpì per primi i divieti locali, senza valutare come tale mutamento potesse rappresentare un’occasione di rilancio del potere sanzionatorio comunale.
L’illecito amministrativo, più “flessibile” nell’applicazione, non compensò la perdita di forza preventiva generale, dovuta alla possibilità di estinguere il procedimento mediante il pagamento di una modesta sanzione pecuniaria. Ne seguì un inesorabile declino, con un conseguente vuoto di tutela per ampi ambiti di comportamento.
Un segnale eloquente di questa evoluzione si rintraccia nella redazione del TUEL del 2000, che inizialmente non si curò degli illeciti locali, salvo poi correggere tale omissione tre anni dopo.
INQUADRAMENTO GIURIDICO
Per lungo tempo la disciplina degli enti locali è rimasta ancorata a una normativa obsoleta[1] e inadeguata rispetto ai principi costituzionali sull’autonomia locale. La legge n. 142 del 1990, che per la prima volta nell’era repubblicana riformava l’ordinamento degli enti locali, aveva comunque mantenuto in vigore l’articolo 106 del R.D. 383/1934.
L’abrogazione completa di quest’ultimo, disposta dall’articolo 274 del TUEL, comportò la soppressione dell’articolo 106 che prevedeva la sanzione per le violazioni ai regolamenti comunali, lasciando un preoccupante vuoto normativo. Il Consiglio di Stato, nel parere n. 885 del 2001, confermò l’inidoneità della normativa vigente ad attribuire agli enti locali poteri sanzionatori in assenza di una specifica disposizione di legge, richiamando la riserva di legge di cui all’articolo 23 della Costituzione.
L’intervento legislativo di correzione, sollecitato dall’ANCI, portò all’introduzione dell’articolo 7-bis nel TUEL, che di fatto ripristinò la disciplina previgente. Successivamente, con la riforma del Titolo V della Costituzione, l’articolo 117 ha sancito che «Comuni, Province e Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite». Tale disposizione, unitamente all’articolo 4 della legge n. 131 del 2003 (legge La Loggia), ha riconosciuto agli enti locali la possibilità di disciplinare con propri regolamenti l’organizzazione e la gestione delle funzioni amministrative.
La costituzionalizzazione del potere regolamentare locale e il conseguente ripristino della potestà sanzionatoria hanno definito l’attuale assetto normativo del potere sanzionatorio locale, attribuendo ai regolamenti comunali, nelle materie di competenza, un rango sostanzialmente assimilabile a quello primario. Tale fatto ha prodotto un conseguente allargamento del potere ordinatorio dei sindaci i quali, anche grazie alle disposizioni introdotte a partire dal D.L. 92 del 2008, recante «Misure urgenti in materia di sicurezza pubblica» in poi, ha previsto in capo ad essi la facoltà di adottare “provvedimenti a contenuto normativo ed efficacia a tempo indeterminato” al fine di prevenire ed eliminare gravi pericoli in materia di sicurezza urbana anche al di fuori dei casi previsti di contingibilità ed urgenza, potere tempestivamente ridotto dall’intervento della Corte Costituzionale[2] che ha provveduto a ricondurre ai soli casi della contingibilità ed urgenza il potere dei sindaci in materia di incolumità pubblica e sicurezza urbana.
I POTERI SANZIONATORI COME ESPRESSIONE DELL’AUTONOMIA LOCALE
Il potere sanzionatorio locale è un potere antico, di natura originaria, strettamente connesso alla potestà regolamentare comunale, che affonda le proprie radici nella tradizione politico-amministrativa medievale. Esso ha seguito la sorte del potere regolamentare da cui dipende, subendo alterne vicende a seconda dell’assetto politico-amministrativo nazionale.
La legge 2248 del 1865, ispirata a un modello accentrato e omogeneizzatore, non promosse il principio di autonomia locale, ma garantì comunque la sopravvivenza dei poteri sanzionatori comunali. Diversamente dal modello inglese di self-government, in cui le funzioni statali hanno finalità di coordinamento, l’Italia ha tradizionalmente concepito l’amministrazione locale come esecutrice di direttive centrali.
Già con il R.D. n. 297 del 1911 furono riconosciute agli enti locali alcune funzioni proprie, oggi riprese dall’articolo 13 del TUEL, che attribuisce ai comuni la gestione diretta delle funzioni amministrative riguardanti la popolazione e il territorio comunale, nei settori dei servizi alla persona, dell’assetto del territorio e dello sviluppo economico.
Ne consegue che gli enti locali esercitano poteri sanzionatori in ambiti specifici: polizia urbana, rurale, stradale, commerciale, annonaria, edilizia, sanitaria e veterinaria, in attuazione dei principi di sussidiarietà, differenziazione e adeguatezza.
I POTERI SANZIONATORICONFERITI DALLA LEGGE ESPRESSIONE DEL PRINCIPIO DI SUSSIDIARIETÀ
Anticipando le riforme costituzionali, le leggi Bassanini hanno provveduto ad una forte delega di funzioni prima statali in capo a Regioni Province e Comuni.
Tra di esse, ovviamente, vi sono funzioni di polizia amministrativa, quali quelle contenute nell’articolo 163 del decreto legislativo 112 del 1998, trasferite ai comuni, quali: il rilascio di alcuni tipi di licenza, prima di competenza del Questore, in ordine alla vendita di strumenti da punta e da taglio, dell’esercizio di agenzie d’affari, dell’esercizio dell’attività di affittacamere.
Il Comune è stato inoltre delegato al rilascio di alcuni tipi di licenze, prima di competenza del Prefetto, in materia di esplosivi o di gare automobilistiche su strade di propria competenza, all’esercizio dell’attività di istruttore di tiro ed esercizio per stranieri di mestieri girovaghi.
Meno rilevanti, le funzioni delegate alle Province, che riguardano il riconoscimento della nomina a guardia giurata per le guardie venatorie e ittiche, oltre che il rilascio dell’autorizzazione per l’espletamento di gare motoristiche su strade di competenza provinciale.
LE PROBLEMATICHE DEL POTERE SANZIONATORIO LOCALE
Sin dagli albori dello Stato unitario, la violazione delle disposizioni dei regolamenti comunali è stata punita con le cosiddette pene di polizia[3]. Tali misure, pur non costituendo vere e proprie pene del diritto penale, rispondevano alla logica di prevenire comportamenti che, sebbene riconosciuti dall’ordinamento come illeciti, non erano qualificati come reati. In altri termini, il potere sanzionatorio comunale sin da allora mirava più alla prevenzione di fatti illeciti minori che alla loro repressione penale.
Con il passare del tempo emerse l’esigenza di differenziare i reati dalle violazioni minori. La commissione di illeciti minori, che non assurgono a veri e propri reati ma risultano comunque meritevoli di sanzione, ha portato all’istituto della depenalizzazione. Per depenalizzazione si intende la scelta legislativa di trasformare alcuni illeciti da penali ad amministrativi, prevedendo l’irrogazione di una sanzione non più finalizzata alla punizione/repressione del fatto, ma alla prevenzione generale e alla deterrenza. In questo modo, molti comportamenti illegittimi di minore gravità sono stati sottratti al diritto penale per essere regolati in sede amministrativa, spesso tramite sanzioni pecuniarie.
L’EVOLUZIONE STORICA DEL POTERE SANZIONATORIO DEGLI ENTI LOCALI
Nel corso del XX secolo si è assistito a un crescente rilievo dei poteri inibitori degli enti locali nei confronti di condotte illecite, in particolar modo quelle connesse alla tutela del patrimonio dell’ente e della comunità residente. Tali poteri, esercitati attraverso lo strumento del potere sanzionatorio amministrativo, consentivano ai comuni di intervenire direttamente per bloccare o rimuovere gli effetti di atti illeciti, specialmente a livello territoriale. L’idea di fondo era che l’ente locale, trovandosi più vicino al cittadino, potesse reagire prontamente a violazioni che non costituivano reato, ma che incidevano sul benessere collettivo o sull’ordine pubblico locale.
L’esercizio di tali poteri godeva in realtà di diversi strumenti, anche diversi da quelli del pagamento di una somma di denaro.
L’esercizio di questi poteri da parte dei comuni si è concretizzato attraverso diversi strumenti sanzionatori, non limitati al pagamento di somme di denaro. In particolare, oltre alla classica sanzione pecuniaria, gli ordinamenti comunali storicamente hanno previsto:
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Potere ripristinatorio – la facoltà del Sindaco di imporre il ripristino dello status quo ante a spese del trasgressore (previsto già dall’art. 106 del vecchio Testo Unico delle leggi comunali e provinciali). In pratica, il responsabile della violazione può essere obbligato a rimediare al danno causato, ad esempio rimuovendo opere abusive o riparando un bene danneggiato.
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Ordine di demolizione – il potere, tipicamente in capo al dirigente o ad altra autorità comunale competente, di ordinare la demolizione di un manufatto abusivamente edificato. Questa misura rientra tra i poteri inibitori più incisivi, mirata a eliminare le conseguenze permanenti di un illecito edilizio e a scoraggiare future violazioni.
L’ondata di depenalizzazione e la concentrazione della disciplina degli illeciti minori nella sfera amministrativa statale hanno avuto, col passare degli anni, un effetto paradossale sul potere sanzionatorio locale: uno scarso e discrezionale utilizzo di tali sanzioni da parte dei comuni. In molti casi le amministrazioni locali, pur avendo la facoltà di sanzionare violazioni ai propri regolamenti, hanno progressivamente diradato l’applicazione concreta di queste misure. Ciò ha portato alla desuetudine di molte norme contenute nei regolamenti di polizia locale: in pratica, numerose disposizioni regolamentari comunali sono cadute in disuso perché raramente fatte valere.
CONCLUSIONI E POSSIBILI SOLUZIONI
A questo punto del contributo sembra doveroso dunque, avanzare una proposta di revisione normativa che possa migliorare le peculiarità e l’effettività dei poteri sanzionatori locali, contribuendo, nell’ottica di un sistema sanzionatorio integrato, alla prevenzione non solo dei reati, ma di qualunque fatto illecito connesso con il degrado sociale ed il senso di insicurezza urbano.
Lo strumento dei regolamenti comunali in particolar modo, necessità di una riattualizzazione da effettuarsi attraverso il loro aggiornamento contenutistico.
Il crescente fenomeno di inurbazione e di spopolamento delle aree interne, ha di fatti reso inattuali la maggior parte di quelle norme legate alla conduzione della vita rurale, mentre quelle inerenti la vita urbana risultano spesso inadeguate.
Di urgente necessità sembrerebbe inoltre, alla luce dell’intento del legislatore di rafforzare gli enti di ambito intermedio quali le Città Metropolitane, la previsione di forme di coordinamento in materia di sicurezza integrata tra gli enti locali, comuni, province o città metropolitane, oltre che regioni e Stato, come del resto previsto nella carta costituzionale all’articolo 118.
L’affermarsi del fenomeno metropolitano, potrebbe di fatti rendere necessaria, a pena di ineffettività e disomogeneità di trattamento, la previsione di un coordinamento intersoggettivo tra le istituzioni, alle quali devono aggiungersi anche le associazioni portatrici di interessi diffusi o particolari, alla luce del principio di sussidiarietà.
L’adozione di procedure pubbliche di consultazione potrebbe essere una good practice per l’adozione di atti regolamentari locali, conferendo loro maggiore legittimazione e dunque efficacia ed adesione.
Tema di attualità in letteratura, risulta inoltre essere quello della riqualificazione e del recupero costanti di porzioni del territorio.
Il senso collettivo della sicurezza è fornito anche dal contesto urbano nel quale si svolgono le attività quotidiane. La cura costante per l’assetto urbanistico, la prevenzione del vandalismo e del degrado, contribuiscono alla prevenzione del disagio sociale, il cui outcome è una diminuzione della probabilità della commissione dei reati nel medio/lungo periodo.
Da non dimenticare è il ruolo di coordinamento in materia di polizia locale svolto dalle Regioni.
Lo scambio di informazioni tra comuni province e città metropolitane della stessa regione risulta strategico per il conseguimento preventivo della sicurezza urbana, così come lo risultano in linea di principio i Patti sociali in materia di sicurezza urbana, i quali coinvolgono anche gli enti del terzo settore e quelli rappresentativi di determinate categorie.
Il coinvolgimento delle Prefetture in tale tessuto, nonché il potenziamento di questi strumenti di interconnessione istituzionale, potrebbero omogeneizzare la trama di quella rete a maglie che è il sistema di polizia in generale, prevedendo un coordinamento ed una razionalizzazione delle forze su tutto il territorio.
Un’ultima considerazione va infine svolta di nuovo sui regolamenti di polizia urbana, i quali non solo andrebbero rilanciati, come già affermato, ma andrebbero anche tipizzati, prevendendone un contenuto obbligatorio in merito a ciascuna materia di competenza.
Alla luce degli ultimi sviluppi giurisprudenziali del potere ordinatorio dei sindaci, sembrerebbe congrua la previsione in capo ad essi, limitatamente alla materie obbligatoriamente previste nel regolamento di polizia urbana, di un potere di ordinanza ai sensi dell’articolo 50 del TUEL, al di fuori dei casi di necessità ed urgenza previsti dalla disciplina dei poteri del sindaco quale ufficiale di governo.
NOTE
[1] R.D. 383 del 1934, testo unico sull’ordinamento comunale e provinciale;
[2] Corte Cost., sentenza 8 luglio 2009, n. 196;
[3] L’articolo 20, commi 1 e 3 del R.D. 1 dicembre 1889, n. 6509, recante “disposizioni per l’attuazione del Codice penale per il Regno d’Italia” prevedeva che alle “pene di polizia” corrispondessero “le pene dell’arresto per un tempo non superiore nel massimo ai cinque giorni e dell’ammenda non superiore nel massimo alle lire cinquanta” facendo sì che le violazioni ai regolamenti comunali e provinciali entrassero nella disciplina delle contravvenzioni. Fu con la legge 3 maggio 1967, n. 317 che venne stabilita la depenalizzazione in illeciti amministrativi delle violazioni ai predetti regolamenti.
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