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NON È SANZIONABILE IL MANCATO AGGIORNAMENTO ANNUALE DEL PIANO TRIENNALE ANTICORRUZIONE (Cassazione n. 28344/23), Luigi De Simone

L’Anac ci ha provato inutilmente!

Luigi De Simone

Abstract: Non è prevista la sanzione a carico dell’Ente che non provvede ad aggiornare annualmente il proprio piano anticorruzione in quanto la norma di riferimento prevede la punizione solo in caso di mancata adozione del Piano Triennale Anticorruzione.

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I Piani Triennali di Prevenzione della Corruzione (PTPC), sono stati istituiti dalla Legge 6 novembre 2012, n. 190 (c.d. “Legge Anticorruzione”) e sono uno strumento con il quale le Amministrazioni Pubbliche interessate definiscono e comunicano all’Autorità Nazionale Anticorruzione la valutazione del diverso livello di esposizione degli uffici a rischio di corruzione e indicano gli interventi organizzativi volti a prevenire il medesimo rischio. Rappresentano, quindi, lo strumento attraverso il quale l’Amministrazione Pubblica interessata individua una strategia di prevenzione del fenomeno corruttivo previa mappatura dei rischi derivanti da comportamenti corruttivi. Con lo stesso provvedimento legislativo fu istituita l’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC)  che nasce dalla trasformazione di un altro organismo pubblico, ossia la Commissione per la Valutazione, la Trasparenza e l’Integrità delle Amministrazioni Pubbliche (CIVIT), creata nel 20091.

Nel 2020 il PTPC si è trasformato nel Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza (PTPCT) a seguito della fusione con il Programma Triennale per la Trasparenza e l’Integrità (PTTI), secondo quanto stabilito dal decreto legislativo 14 marzo 2013, n. 33, art. 10, che previde che il PTTI, di norma, dovesse  rappresentare una sezione del Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione.

Successivamente, a seguito del  mutato quadro normativo2, alcune amministrazioni/enti sono tenuti  a programmare le strategie di prevenzione della corruzione non più nel PTPCT ma nel Piano Integrato di Attività e Organizzazione (PIAO)3.

Prima di affrontare una interessantissima sentenza della Cassazione in merito all’obbligo di aggiornamento annuale del PTPCT che incombe sulle PP.AA., facciamo qualche premessa normativa.

La Legge Anticorruzione, all’articolo 1 comma 8, prevede che negli Enti Locali la Giunta Comunale adotta il Piano Triennale per la Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza, su proposta del Responsabile della prevenzione  della corruzione e della trasparenza, entro il 31 gennaio di ogni anno e ne cura la trasmissione all’Autorità Nazionale Anticorruzione, mentre il D.L. 24 giugno 2014 n. 904, all’articolo 19 comma 5 lettera b), recita testualmente “Salvo che il fatto costituisca reato, l’Autorità Nazionale Anticorruzione  applica,  nel  rispetto delle norme previste dalla  legge  24  novembre  1981,  n.  689,  una sanzione amministrativa non inferiore nel minimo a euro 1.000  e  non superiore nel massimo a euro 10.000, nel  caso  in  cui  il  soggetto obbligato ometta l’adozione dei piani triennali di prevenzione  della corruzione, dei programmi triennali di trasparenza o  dei  codici  di comportamento.

Tenendo ben presente il combinato disposto delle due norme, affrontiamo ora il caso preso in esame recentemente dalla Corte di Cassazione5 che ha respinto un ricorso dell’Autorità Nazionale Anticorruzione (ANAC)6.

Si premette che la Corte di Appello di Lecce7 aveva confermato la decisione del Tribunale  che aveva accolto l’opposizione proposta dal sindaco, dalla giunta e dal segretario comunale avverso la delibera ANAC del 10 febbraio 2016, con la quale era stata irrogata una sanzione amministrativa pecuniaria per la violazione del predetto articolo 19, per avere omesso di aggiornare annualmente il Piano Triennale di Prevenzione della Corruzione e della Trasparenza del Comune. Infatti la Corte di merito,  aderendo in pieno alle argomentazioni del Giudice di primo grado, confermava la decisione di accoglimento della già citata opposizione proposta, sulla base della considerazione che il fatto contestato non rientrava nella condotta sanzionata dalla norma di legge applicata, punendo essa la sola ipotesi di mancata adozione dei piani triennali anticorruzione e non anche quella, del tutto differente sotto il profilo sostanziale della gravità, di mancato aggiornamento annuale degli stessi. A supporto della decisione la Corte citava il principio di legalità della fattispecie sanzionatoria, dettato dalla Legge 24 novembre 1981,  n. 6898, art. 1, che impedisce qualsiasi equiparazione tra fattispecie materiali diverse, precludendo all’interprete qualsiasi lettura estensiva del precetto normativo.

Nonostante la doppia sconfitta, l’ANAC proponeva ricorso in Cassazione sostenendo che il ricorrente aveva erroneamente ritenuto che il citato art. 19 comma 5 sanzionasse soltanto la mancata approvazione dei piani triennali anticorruzione e non anche l’aggiornamento annuale. Secondo l’Autorità Anticorruzione è la legge stessa ad imporre l’obbligo di aggiornamento dei piani anticorruzione e, pertanto, il rilievo che la norma sanzionatoria posta dal predetto articolo 19 non punisca espressamente l’inadempimento di tale obbligo non può condurre alla conclusione che tale condotta non sia sanzionabile, dovendo le norme di legge, anche se di natura punitiva, essere interpretate, ai sensi dell’art. 12 preleggi al c.c.9, in modo evolutivo ed estensivo in conformità alla loro ratio ed agli interessi che intendono salvaguardare.

I Giudici di legittimità respingevano il ricorso ritenendo che l’interpretazione letterale della norma è univoca e porta a ritenere che essa sanzioni la condotta omissiva, ossia la mancata adozione dei piani e che non contenga alcun riferimento ad altre condotte ipotizzabili in relazione all’inadempimento di altri obblighi che la legge in materia di anticorruzione pone a carico degli enti pubblici. La legge punisce il fatto che l’ente non abbia adottato alcuna misura per fronteggiare le possibili criticità della propria organizzazione ed attività, e non altro. Ancora i giudici ritengono che sia irrilevante che vi sia l’obbligo, a carico dei soggetti tenuti all’adozione dei piani in questione, dell’aggiornamento annuale, atteso che trattasi di un obbligo chiaramente distinto dalla loro adozione e la cui sussistenza non comporta di per sé che la sua inosservanza ricada nella previsione sanzionatoria prevista dall’art. 19 citato.

La perseveranza dell’Autorità Anticorruzione è stata encomiabile ma non altrettanto efficace. Probabilmente, anziché andare avanti dal 2016 in un contenzioso sfiancante e dispendioso, sarebbe stato meglio che l’Autorità avesse proposto una modifica legislativa al fine di far rientrare il mancato aggiornamento annuale dei Piani Triennali Anticorruzione tra le omissioni sanzionabili al pari della mancata approvazione dei piani stessi!


NOTE

  1. Istituita con il decreto legislativo 27 ottobre 2009, n. 150 in attuazione della Legge 4 marzo 2009, n. 15 (cd. riforma Brunetta).
  2. Commi 5 e 6 dell’art. 6 del D.L. 9 giugno 2021 n. 80 (c.d. “Decreto Reclutamento”), D.P.R. del 24 giugno 2022 n. 81 “Regolamento recante individuazione degli adempimenti relativi ai Piani assorbiti dal Piano integrato di attività e organizzazione” e M. del 30 giugno 2022 n. 132, “Regolamento recante definizione del contenuto del Piano integrato di attività e organizzazione.
  3. Il PIAO operativo dal 1° luglio 2022, è stato introdotto all’articolo 6 del “Decreto Reclutamento” ed è un documento unico di programmazione e governance che sostituisce una serie di piani che finora le Amministrazioni erano tenute a predisporre, tra cui i piani della performance, del lavoro agile (POLA) e dell’anticorruzione, al fine di semplificare l’attività amministrativa ed avere una maggiore qualità e trasparenza dei servizi pubblici.
  4. Convertito con modificazioni dalla Legge 11 agosto 2014, n. 114.
  5. Cassazione civile, sez. II, ordinanza n. 28344 del 20 settembre 2023 e pubblicata il 10 ottobre 2023.
  6. L’ANAC è un’autorità amministrativa indipendente la cui missione istituzionale è individuata nell’azione di prevenzione della corruzione in tutti gli ambiti dell’attività amministrativa. L’attività di ANAC si esplica attraverso la vigilanza sull’ applicazione della normativa anticorruzione e rispetto degli obblighi di trasparenza, sul conferimento degli incarichi pubblici, sul conflitti di interesse dei funzionari, sull’affidamento ed esecuzione dei contratti pubblici ed ha potere sanzionatorio.
  7. Corte di Appello, sentenza n. 203 del 6 marzo 2019.
  8. Legge 24 novembre 1981,  n. 689, «1. Nessuno può essere assoggettato a sanzioni amministrative se non in forza di una legge che sia entrata in vigore prima della commissione della violazione. 2. Le leggi che prevedono sanzioni amministrative si applicano soltanto nei casi e per i tempi in esse considerati».
  9. Art. 12 Preleggi (Interpretazione della legge) «Nell’applicare la legge non si può ad essa attribuire altro senso che quello fatto palese dal significato proprio delle parole secondo la connessione di esse, e dalla intenzione del legislatore. Se una controversia non può essere decisa con una precisa disposizione, si ha riguardo alle disposizioni che regolano casi simili o materie analoghe; se il caso rimane ancora dubbio, si decide secondo i princìpi generali dell’ordinamento giuridico dello Stato».

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