Quando la tutela dell’ordine pubblico rischia di trasformarsi in una limitazione delle libertà costituzionali, il Decreto Sicurezza tra prevenzione, repressione e proporzionalità
Abstract: Il decreto-legge 11 aprile 2025, n. 48, convertito dalla legge 9 giugno 2025, n. 80, rappresenta una delle più significative espressioni della progressiva centralità assunta dalla sicurezza pubblica nell’indirizzo legislativo italiano, attraverso un insieme eterogeneo di disposizioni che intervengono sulla prevenzione del terrorismo e della criminalità organizzata, sulla sicurezza urbana, sulla tutela degli operatori delle forze di polizia e sulla disciplina di alcune condotte riconducibili alla protesta sociale e alla vita penitenziaria. Il provvedimento offre l’occasione per una riflessione che supera la tradizionale contrapposizione tra garantismo e repressione, interrogandosi sul rapporto tra il dovere dello Stato di proteggere i cittadini e l’obbligo costituzionale di preservare le libertà fondamentali, con particolare riferimento alla manifestazione del pensiero, alla riunione pacifica, alla libertà personale e al principio di proporzionalità dell’intervento pubblico. L’analisi esamina le principali innovazioni normative, distinguendo le misure dirette a contrastare comportamenti concretamente offensivi da quelle che sollevano interrogativi circa l’estensione della risposta penale a condotte di disobbedienza o conflitto sociale, e approfondisce il ruolo della prevenzione, della certezza della pena e delle garanzie costituzionali nella costruzione di un sistema di sicurezza realmente efficace. Ne emerge la necessità di ricondurre la legislazione securitaria entro una concezione dello Stato di diritto nella quale la protezione della collettività non sia misurata esclusivamente attraverso l’inasprimento delle sanzioni, ma attraverso la capacità delle istituzioni di prevenire i fenomeni criminali, assicurare l’effettività delle norme e tutelare contemporaneamente la sicurezza e la libertà delle persone.
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Il Decreto Sicurezza del 2025 e l’estensione dell’intervento penale
Il decreto-legge 11 aprile 2025, n. 48, entrato in vigore il giorno successivo alla pubblicazione nella Gazzetta Ufficiale e successivamente convertito senza modificazioni dalla legge 9 giugno 2025, n. 80, interviene su una pluralità di materie che comprendono la prevenzione del terrorismo, il contrasto alla criminalità organizzata, la sicurezza urbana, la protezione del personale delle forze di polizia, la tutela delle vittime dell’usura e alcune disposizioni relative all’ordinamento penitenziario.
La varietà degli ambiti disciplinati costituisce già un elemento significativo, perché mostra come il legislatore abbia ricondotto alla comune categoria della sicurezza situazioni molto differenti, alcune delle quali riguardano direttamente la prevenzione di reati particolarmente gravi, mentre altre interessano comportamenti che si collocano nell’area del conflitto sociale, della disobbedienza e della gestione amministrativa di condizioni di marginalità.
Tra le innovazioni più rilevanti figurano l’introduzione del delitto di detenzione di materiale con finalità di terrorismo, la nuova fattispecie di occupazione arbitraria di immobile destinato a domicilio altrui, la modifica della disciplina del blocco stradale e ferroviario, l’inasprimento delle sanzioni per determinate condotte contro gli operatori di polizia e la previsione di specifiche ipotesi di rivolta negli istituti penitenziari e nei centri di trattenimento.
Non tutte queste disposizioni presentano le medesime implicazioni costituzionali, né sarebbe corretto considerarle indistintamente espressione di un orientamento repressivo, poiché la protezione del domicilio, il contrasto alle organizzazioni terroristiche e la tutela dell’incolumità degli operatori pubblici rispondono a esigenze concrete che lo Stato ha non soltanto la facoltà, ma anche il dovere di affrontare.
La questione giuridicamente rilevante riguarda piuttosto il modo nel quale tali obiettivi vengono perseguiti, la necessità effettiva delle nuove incriminazioni rispetto agli strumenti già disponibili e la proporzione tra la gravità delle condotte e le conseguenze sanzionatorie previste, considerando che il diritto penale dovrebbe rappresentare uno strumento di tutela di beni giuridici fondamentali e non la risposta ordinaria a qualsiasi comportamento socialmente indesiderato.
L’introduzione di nuovi reati, infatti, non determina automaticamente una maggiore sicurezza, soprattutto quando l’efficacia della risposta pubblica dipende dalla capacità di individuare tempestivamente gli autori delle condotte illecite, raccogliere prove utilizzabili, assicurare processi in tempi ragionevoli e dare concreta esecuzione alle decisioni giudiziarie.
Una legislazione che aumenta progressivamente il numero delle fattispecie penali senza intervenire in misura adeguata sull’organizzazione delle attività investigative, sulle risorse della giustizia e sugli strumenti di prevenzione rischia di produrre un ampliamento della distanza tra la severità delle norme e la loro effettiva applicazione, alimentando quella percezione di inefficacia delle istituzioni che la stessa politica della sicurezza dichiara di voler contrastare.
Il diritto di protesta e il confine tra dissenso e illecito
Uno degli aspetti più delicati del Decreto Sicurezza riguarda il rapporto tra la tutela dell’ordine pubblico e l’esercizio delle libertà di manifestazione del pensiero e di riunione, riconosciute rispettivamente dagli articoli 21 e 17 della Costituzione, poiché il diritto di esprimere pubblicamente il dissenso costituisce una componente essenziale del pluralismo democratico e non può essere subordinato alla preventiva approvazione dei contenuti politici o sociali della protesta.
La manifestazione pubblica rappresenta infatti uno degli strumenti attraverso i quali cittadini, associazioni e movimenti collettivi possono rendere visibili rivendicazioni che non trovano adeguata rappresentanza nelle sedi istituzionali, contribuendo alla formazione dell’opinione pubblica e alla partecipazione democratica anche al di fuori delle consultazioni elettorali.
Ciò non significa, evidentemente, che qualsiasi comportamento realizzato durante una protesta debba essere considerato lecito, poiché la libertà di manifestazione non comprende un diritto generalizzato alla violenza, alla distruzione dei beni o alla lesione dell’incolumità altrui, ma impone che l’intervento repressivo distingua con precisione le condotte effettivamente offensive dalle forme di dissenso che possono risultare scomode, provocatorie o temporaneamente disturbanti.
Il decreto interviene sulla disciplina del blocco stradale e ferroviario, attribuendo rilevanza penale anche a determinate condotte realizzate mediante il proprio corpo, quando il fatto sia commesso da più persone riunite, mentre per altre ipotesi rimane prevista una risposta amministrativa.
La modifica assume particolare importanza perché il blocco della circolazione costituisce una modalità di protesta frequentemente utilizzata da movimenti sindacali, ambientalisti e organizzazioni collettive, attraverso la quale si cerca di richiamare l’attenzione pubblica su una rivendicazione mediante un’interruzione temporanea delle normali attività.
La tutela della libertà di circolazione e della sicurezza dei trasporti costituisce certamente un interesse legittimo, soprattutto quando l’interruzione dei collegamenti può compromettere servizi essenziali o impedire interventi di emergenza, ma la valutazione della risposta sanzionatoria non può prescindere dalla concreta offensività della condotta, dalla sua durata, dalle modalità di realizzazione e dalle conseguenze effettivamente prodotte.
Equiparare sul piano della percezione pubblica qualsiasi interruzione della circolazione a una minaccia per la sicurezza rischia di oscurare differenze sostanziali tra comportamenti che determinano un pericolo concreto e iniziative di protesta che producono un disagio limitato, con il risultato di spostare progressivamente il confine tra esercizio di una libertà costituzionale e intervento penale.
Il diritto di protesta, peraltro, perderebbe una parte significativa della propria funzione democratica se fosse riconosciuto soltanto alle manifestazioni incapaci di arrecare qualsiasi disturbo alla vita collettiva, poiché la visibilità pubblica del dissenso deriva spesso proprio dalla capacità di interrompere temporaneamente la normalità sociale, fermo restando il necessario rispetto dei diritti altrui.
La questione non consiste pertanto nel riconoscere una immunità penale alle manifestazioni, ma nel garantire che la disciplina delle condotte illecite non finisca per produrre un effetto dissuasivo sproporzionato sull’esercizio delle libertà costituzionali, inducendo i cittadini a rinunciare a forme legittime di partecipazione per il timore di conseguenze sanzionatorie eccessive.
La resistenza passiva e il significato costituzionale della disobbedienza
Un ulteriore elemento di particolare interesse riguarda le disposizioni relative alle rivolte negli istituti penitenziari e nei centri di trattenimento, nelle quali il legislatore attribuisce rilevanza anche a determinate forme di resistenza passiva, introducendo una questione che supera la dimensione strettamente penale e investe il rapporto tra autorità, obbedienza e libertà personale.
Occorre distinguere, anzitutto, la resistenza violenta nei confronti degli operatori pubblici dalle condotte di mancata collaborazione che non comportano necessariamente aggressioni o minacce, poiché l’ordinamento può legittimamente reprimere i comportamenti che mettono in pericolo l’incolumità delle persone e la sicurezza delle strutture, ma deve valutare con particolare attenzione l’estensione della responsabilità penale a forme di opposizione non violenta.
Il decreto non introduce un generale reato di disobbedienza applicabile a qualsiasi situazione, ma disciplina specifiche fattispecie di rivolta collettiva, nelle quali assumono rilievo le modalità della condotta e il contesto nel quale essa viene realizzata, circostanza che rende indispensabile un’interpretazione rigorosa degli elementi costitutivi del reato.
La differenza non è soltanto terminologica, poiché la mancata collaborazione può assumere significati differenti a seconda delle condizioni nelle quali si verifica, soprattutto quando riguarda persone sottoposte a restrizioni della libertà personale e collocate in ambienti caratterizzati da una particolare asimmetria di potere rispetto all’amministrazione.
Negli istituti penitenziari, la disciplina e la sicurezza costituiscono condizioni necessarie per tutelare tanto il personale quanto le persone detenute, ma devono essere perseguite nel rispetto dell’articolo 27 della Costituzione, che vieta trattamenti contrari al senso di umanità e attribuisce alla pena una finalità rieducativa.
La previsione di sanzioni particolarmente severe per condotte collettive non violente richiede pertanto una valutazione attenta della loro effettiva pericolosità, evitando che la risposta penale finisca per sostituire strumenti amministrativi, disciplinari e organizzativi maggiormente adeguati alla gestione di situazioni di tensione.
La sicurezza degli istituti penitenziari non può essere separata dalle condizioni materiali della detenzione, dal sovraffollamento, dall’accesso alle cure, dalla disponibilità di personale e dalla capacità dell’amministrazione di prevenire i conflitti, poiché un sistema che interviene esclusivamente sulle manifestazioni finali del disagio rischia di lasciare inalterate le condizioni che ne favoriscono la riproduzione.
In questa prospettiva, la prevenzione delle rivolte e la protezione degli operatori non costituiscono obiettivi alternativi alla tutela della dignità delle persone private della libertà, ma dimensioni complementari di una gestione penitenziaria conforme ai principi costituzionali.
Il principio di proporzionalità come limite al potere pubblico
Il principio di proporzionalità rappresenta uno dei criteri fondamentali attraverso i quali valutare la legittimità delle limitazioni imposte ai diritti individuali, poiché richiede che gli strumenti utilizzati dalle autorità pubbliche siano idonei al perseguimento dell’obiettivo dichiarato, necessari rispetto alle alternative disponibili e proporzionati rispetto alla gravità dell’interferenza prodotta sulle libertà fondamentali.
La sua applicazione alla legislazione in materia di sicurezza assume una rilevanza particolare, perché la prevenzione dei reati e la tutela dell’ordine pubblico costituiscono finalità legittime, ma non possono essere considerate sufficienti a giustificare qualsiasi forma di restrizione, indipendentemente dalla sua intensità e dalle conseguenze che determina.
Una misura può essere astrattamente idonea a ridurre un determinato rischio e risultare comunque sproporzionata quando esistono strumenti meno invasivi capaci di raggiungere risultati analoghi, oppure quando il sacrificio imposto ai diritti fondamentali risulta eccessivo rispetto al beneficio concretamente conseguibile.
Nel diritto penale, questa valutazione assume un significato ancora più rilevante, poiché la previsione di una sanzione detentiva comporta la possibilità di incidere direttamente sulla libertà personale, tutelata dall’articolo 13 della Costituzione, e richiede pertanto una giustificazione particolarmente rigorosa in relazione alla gravità della condotta e alla necessità dell’intervento repressivo.
L’articolo 27 della Costituzione, inoltre, impone di considerare la pena non soltanto come risposta alla violazione della legge, ma anche attraverso la sua funzione rieducativa, rendendo problematico un approccio legislativo nel quale l’aumento delle sanzioni venga assunto come indicatore autonomo dell’efficacia della politica criminale.
La proporzionalità non costituisce dunque un ostacolo alla sicurezza, ma uno degli strumenti attraverso i quali impedire che il perseguimento di un interesse collettivo produca conseguenze incompatibili con i principi fondamentali dell’ordinamento.
Il legislatore è chiamato a dimostrare non soltanto che un determinato fenomeno costituisce un problema meritevole di intervento, ma anche che la misura adottata sia adeguata alle caratteristiche del rischio, che non esistano alternative meno restrittive e che il sacrificio imposto alle libertà risulti ragionevole rispetto all’obiettivo perseguito.
Questo metodo di valutazione consente di superare la contrapposizione ideologica tra garantismo e repressione, poiché riconosce contemporaneamente la legittimità della tutela della sicurezza e la necessità di sottoporre l’esercizio del potere pubblico a limiti giuridici verificabili.
La sicurezza democratica come responsabilità dello Stato
Il dibattito sul Decreto Sicurezza del 2025 evidenzia una contraddizione che attraversa da tempo le democrazie contemporanee, nelle quali la crescente domanda di protezione dei cittadini si confronta con il rischio che l’espansione degli strumenti repressivi determini una progressiva compressione degli spazi di libertà.
La questione non può essere risolta attraverso una contrapposizione semplicistica tra chi invoca maggiore sicurezza e chi richiama il rispetto delle garanzie costituzionali, poiché entrambe le esigenze appartengono alla struttura fondamentale dello Stato democratico e devono essere considerate reciprocamente necessarie.
Una società nella quale le istituzioni non siano capaci di proteggere i cittadini dalla violenza e dalla criminalità non garantisce un esercizio effettivo delle libertà, ma allo stesso modo uno Stato che utilizzi la sicurezza come giustificazione generale per limitare il dissenso, ampliare indiscriminatamente le fattispecie penali o ridurre le garanzie individuali rischia di compromettere proprio quei principi democratici che dichiara di voler difendere.
Il problema fondamentale riguarda pertanto la qualità dell’intervento pubblico e la capacità del legislatore di distinguere le situazioni nelle quali è necessario rafforzare la tutela penale da quelle nelle quali risultano maggiormente efficaci strumenti amministrativi, preventivi e sociali.
La protezione degli operatori delle forze di polizia, il contrasto alla criminalità organizzata, la sicurezza delle infrastrutture e la tutela delle vittime costituiscono obiettivi che meritano strumenti adeguati, ma il loro perseguimento deve essere accompagnato da una valutazione rigorosa delle conseguenze che le nuove disposizioni producono sull’esercizio delle libertà costituzionali.
Il principio di proporzionalità assume, in questa prospettiva, una funzione essenziale, perché impedisce di considerare la sicurezza come un valore assoluto e impone di verificare concretamente la necessità, l’adeguatezza e la ragionevolezza delle misure adottate.
La stessa autorevolezza dello Stato non dovrebbe essere confusa con la sua capacità di ricorrere alla coercizione, poiché un ordinamento democratico dimostra la propria forza soprattutto quando riesce a garantire il rispetto della legge senza rinunciare alle garanzie che distinguono l’esercizio legittimo del potere dall’arbitrio.
La sicurezza costituisce certamente un diritto e una condizione della libertà, ma non può trasformarsi in una categoria capace di assorbire e subordinare tutte le altre esigenze costituzionali, perché la funzione delle istituzioni democratiche non consiste semplicemente nel garantire l’ordine, ma nel rendere possibile una convivenza nella quale l’ordine sia compatibile con il pluralismo, il dissenso e la dignità delle persone.
Uno Stato realmente sicuro non è quello nel quale il potere dispone del maggior numero di strumenti repressivi, ma quello nel quale i cittadini possono vivere senza temere né la criminalità né l’arbitrio delle istituzioni, perché la sicurezza che richiede la rinuncia alle libertà fondamentali finisce per negare una parte essenziale della propria ragion d’essere.
È su questa capacità di equilibrio, più che sulla continua produzione di nuove fattispecie penali, che dovrebbe essere misurata la qualità della legislazione contemporanea, riconoscendo che la protezione della collettività e la salvaguardia dello Stato di diritto non costituiscono obiettivi alternativi, ma condizioni reciprocamente indispensabili di una democrazia effettiva.
Riferimenti normativi
Costituzione della Repubblica italiana, artt. 2, 3, 13, 17, 21, 27, 77 e 97.
Decreto-legge 11 aprile 2025, n. 48, Disposizioni urgenti in materia di sicurezza pubblica, di tutela del personale in servizio, nonché di vittime dell’usura e di ordinamento penitenziario, Gazzetta Ufficiale, Serie generale, n. 85 dell’11 aprile 2025.
Legge 9 giugno 2025, n. 80, Conversione in legge del decreto-legge 11 aprile 2025, n. 48, Gazzetta Ufficiale, Serie generale, n. 131 del 9 giugno 2025.
Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e delle libertà fondamentali, artt. 5, 10 e 11.
Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, artt. 6, 11, 12, 49 e 52.
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