ETHICA SOCIETAS-Rivista di scienze umane e sociali
Domenico Carola Giurisprudenza NOTIZIE

I PRESUPPOSTI DELLE ORDINANZE DEL SINDACO, Domenico Carola

I criteri essenziali di contingibilità e urgenza nell’adozione delle ordinanze sindacali

di Domenico Carola

Abstract: il TAR Campania, lo scorso 9 settembre 2022, accogliendo un ricorso proposto la sospensione dell’attività di cucina e l’immediata chiusura del laboratorio di un’attività di ristorazione ha ribadito i reali criteri di contingibilità e urgenza che qualifica le ordinanze sindacali.

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È illegittima una ordinanza sindacale contingibile e urgente, con cui è stato ordinato “la sospensione dell’attività di cucina e l’immediata chiusura del laboratorio” svolta nei locali di un’attività di ristorazione, senza chiarire puntualmente le ragioni per cui gli accertamenti condotti presso l’attività in questione abbiano indotto a ritenere le immissioni provenienti dai locali aziendali, pur lungamente tollerati, di tale intensità e diffusione da costituire un imminente e grave pericolo per la tutela della “pubblica incolumità”.

É, inoltre, illegittima l’ordinanza sindacale contingibile e urgente che non indica le caratteristiche e le ragioni della concreta situazione di pericolo e di danno per fronteggiare la quale è stato adottato l’impugnato provvedimento extra-ordinem, limitandosi ad affermare, in modo generico ed apodittico, la sussistenza di un indeterminato pericolo per la salute e l’igiene pubblica.

È quanto affermato dal Tar Campania, sez. V, 9 settembre 2022 n. 5672

Il Tar partenopeo ha accolto un ricorso proposto avverso una ordinanza sindacale contingibile e urgente, con cui è stato ordinato “la sospensione dell’attività di cucina e l’immediata chiusura del laboratorio” svolta nei locali di un’attività di ristorazione.

La sentenza in esame ha indicato che i presupposti necessari per l’emanazione di provvedimenti contingibili e urgenti sono, da un lato, l’impossibilità di differire l’intervento ad altro momento in relazione alla ragionevole previsione di danno incombente (da cui il carattere dell’urgenza), dall’altro, l’inattuabilità degli ordinari mezzi offerti dalla normativa (da cui la contingibilità).

Con specifico riferimento, poi, ai provvedimenti in materia di sanità ed igiene, l’esercizio, da parte del Sindaco, del potere di emanare ordinanze è condizionato dall’esistenza dell’attualità e imminenza di un fatto eccezionale, quale causa da rimuovere con urgenza; del preventivo accertamento, da parte degli organi competenti, della situazione di pericolo e di danno, congiuntamente alla mancanza di strumenti alternativi previsti dall’ordinamento, visto il carattere extra ordinem del potere sindacale (Tar Toscana sez. II 18 giugno 2009 n. 1070; Tar Campania, Napoli sez. V, 14 ottobre 2005, n. 16477).

Pertanto, l’adozione di un’ordinanza sindacale contingibile e urgente, quale quella de qua, presuppone necessariamente situazioni di pericolo effettivo non tipizzate dalla legge, la cui sussistenza deve essere suffragata da un’istruttoria adeguata e da una congrua motivazione, solamente in ragione delle quali si giustifica la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi e la possibilità di derogare alla disciplina vigente, stante la configurazione residuale di tale tipologia provvedimentale, nella quale la contingibilità deve essere intesa come impossibilità di fronteggiare l’emergenza con i rimedi ordinari in ragione dell’accidentalità, imprescindibilità ed eccezionalità della situazione verificatasi e l’urgenza come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile (Tar Emilia Romagna, Bologna sez. II, 9 aprile 2018, n. 317; Cons. stato, sez. V, 12 giugno 2017, n. 2799).

Nel caso di specie il Tar ha ritenuto sussistere un difetto d’istruttoria in merito all’accertamento di tutti i presupposti richiesti.

In primo luogo, né l’ente comunale né le autorità sanitarie, investite dell’istruttoria procedimentale, hanno chiaramente e puntualmente chiarito le ragioni per cui gli accertamenti condotti presso l’attività della ricorrente abbiano indotto a ritenere le immissioni provenienti dai locali aziendali, pur lungamente tollerati, di tale intensità e diffusione da costituire un imminente e grave pericolo per la tutela della “pubblica incolumità”, posto che dagli atti istruttori appare evincersi che l’intollerabilità delle registrate immissioni sia stata lamentata e considerata con riguardo esclusivamente alla posizione della controinteressata; laddove l’eccezionale strumento dell’ordinanza contingibile e urgente non può essere utilizzato per dirimere un contenzioso attinente a rapporti di vicinato tra proprietà limitrofe, che è evidentemente tutt’altro che fronteggiare una imminente situazione di pericolo per la pubblica incolumità

(Tar Puglia – Lecce sez. II, 16 marzo 2015, n. 893; Tar Abruzzo Pescara 10 dicembre 2008, n. 955).

In secondo luogo, non è configurabile il requisito della contingibilità, tenuto conto che l’ordinanza gravata non reca alcuna motivazione in ordine all’impossibilità, per il Comune, nei limiti della propria competenza, di utilizzare gli ordinari strumenti di accertamento e contestazione, nel rispetto delle regole procedimentali di partecipazione, per ovviare ad eventuali irregolarità nella corretta esplicazione dell’attività esercitata nel rispetto delle prescrizioni, anche sanitarie, di legge.

Infine, l’ordinanza impugnata non indica le caratteristiche e le ragioni della concreta situazione di pericolo e di danno per fronteggiare la quale è stato adottato l’impugnato provvedimento extra-ordinem, limitandosi ad affermare, in modo generico ed apodittico, la sussistenza di un indeterminato pericolo per la salute e l’igiene pubblica, così ponendosi in sostanziale contrasto con il principio secondo cui l’adozione di un’ordinanza sindacale contingibile e urgente presuppone necessariamente situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo, la cui sussistenza deve essere suffragata da un’istruttoria adeguata e da una congrua motivazione, in ragione delle quali si giustifica la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi e la possibilità di derogare alla disciplina vigente, stante la configurazione residuale, quasi di chiusura, di tale tipologia provvedimentale, nella quale la contingibilità deve essere intesa come impossibilità di fronteggiare l’emergenza con i rimedi ordinari, in ragione dell’accidentalità, imprescindibilità ed eccezionalità della situazione verificatasi e l’urgenza come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile (Tar Emilia-Romagna, Bologna, sez. II, 9 aprile 2018, n. 317).

In particolare, il provvedimento non risulta motivato in ordine ai presupposti, che devono essere attuali e concreti e non meramente potenziali o eventuali, di necessità e urgenza, indispensabili per l’adozione dell’atto extra ordinem in questione; inoltre, non sono specificate le ragioni in base alle quali le ipotetiche situazioni di grave rischio sanitario non potrebbero essere affrontate e risolte in maniera efficace con gli ordinari strumenti previsti e messi a disposizione dall’Ordinamento.

Deve, quindi, concludersi per la fondatezza delle censure di difetto di istruttoria e di motivazione in ordine alla verifica della concreta capacità inquinante dell’impianto, delle effettive condizioni ambientali e del grado di salubrità dell’aria, essendo mancato l’accertamento di dati univoci in ordine all’effettiva “pericolosità” per la salute e per l’ambiente delle registrate emissioni ovvero della loro difformità rispetto al titolo autorizzativo, nel senso di un aumento o variazione qualitativa delle emissioni; tale precisazione si rende necessaria perché non tutte le emissioni – pur se superino la “normale tollerabilità” ai sensi dell’art. 844 c.c. ovvero siano sgradevoli, fastidiose e comunque “moleste” a sensi dell’art. 674 c.p. (sussistendo, peraltro, nelle predette ipotesi, diverse forme di tutela per i soggetti passivi), sono idonee a produrre effetti negativi e significativi sull’ambiente, così da costituire pericolo per la salute dall’uomo, tale da giustificare e legittimare l’intervento dell’autorità pubblica (eventualmente anche sotto forma di ordinanza contingibile e urgente).

La misura imposta dal Sindaco con l’ordinanza contingibile e urgente, consistente nell’inibizione all’utilizzo dell’impianto nelle more della realizzazione della progettata canna fumaria, appare irragionevole e manifestamente sproporzionata, poiché non sorretta da una reale base istruttoria e non connessa a oggettive esigenze precauzionali, rispetto alle quali il richiamo alla mera necessità di scongiurare fattori di rischio per la salute pubblica appare in sé del tutto generico, non essendo stata riscontrata con la dovuta congruenza né alcuna immissione nociva per la pubblica igiene ovvero il superamento dei valori limite, né alcuna violazione delle prescrizioni dell’autorizzazione alle emissioni in atmosfera.

Pubblicato il 9 settembre 2022

Sentenza n. 3574

REPUBBLICA ITALIANA

IN NOME DEL POPOLO ITALIANO

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania (Sezione Quinta)

ha pronunciato la presente

SENTENZA

ex art. 60 cod. proc. amm.; sul ricorso numero di registro generale 3574 del 2022, proposto da …S.a.s., in persona del legale rappresentante pro tempore, contro Comune di S. Agnello, in persona del Sindaco pro tempore nella qualità di ufficiale di governo, rappresentato e difeso dall’Avvocatura Distrettuale dello Stato, nei confronti …, per l’annullamento:

– dell’ordinanza n. 20 del 18 luglio 2022 di chiusura della cucina dell’attività commerciale della società Mi AMI sas di via don Minzoni 7/9, a firma del Sindaco del Comune di Sant’Agnello,

– nonché di ogni altro atto precedente, successivo o comunque connesso a quello impugnato, se ed in quanto lesivo degli interessi della ricorrente. 

1.- Con il presente gravame, la società ricorrente, deducendo di essere conduttrice dei locali terranei ubicati in Sant’Agnello (NA) alla via Don Manzoni n. 7/9 (NCEU, foglio 3, p.lla 422, sub 4, 5 e 59), adibiti allo svolgimento dell’attività di ristorazione, ha impugnato l’ordinanza sindacale indicata in epigrafe, con cui le era stato ordinato “la sospensione dell’attività di cucina e l’immediata chiusura del laboratorio”. In particolare, ha censurato il suddetto provvedimento deducendone l’illegittimità sotto svariati profili, poiché non solo era stato adottato in assenza dei presupposti richiesti dagli artt. 50 e 54 del D.lgs. n. 267/2000, ma anche in carenza di un’approfondita istruttoria finalizzata ad acclarare l’effettiva sussistenza di una situazione di “emergenza sanitaria”, ovverosia di imminente concreto pericolo sanitario per la comunità locale interessata. Inoltre, sotto il profilo procedimentale l’impugnata ordinanza non era stata preceduta dalla comunicazione di avvio del procedimento. Ha, quindi, domandato l’annullamento dei provvedimenti impugnati, previa sospensione cautelare. Si sono costituiti in giudizio gli enti intimati nonché la controinteressata, controdeducendo alle singole censure articolate in ricorso. Alla camera di consiglio del 6 settembre 2022, la causa è stata trattenuta in decisione, previo avviso di una sua possibile definizione in forma semplificata.

2.- In via preliminare, il Collegio dà atto che la presente controversia può essere definita in forma semplificata, ex art. 60 c.p.a., stante l’integrità del contraddittorio, l’avvenuta esaustiva trattazione delle tematiche oggetto di giudizio, nonché la mancata enunciazione di osservazioni oppositive delle parti nei propri scritti.

3.- Il ricorso è fondato sotto il profilo, dedotto con le prime due censure, dell’insussistenza dei requisiti legittimanti l’esercizio del potere extra ordinem del Sindaco e, in particolare, per l’assenza di un congruente ed esaustivo accertamento di una concreta situazione di grave pericolo per l’incolumità pubblica. Tanto determina l’assorbimento degli ulteriori motivi di gravame, dovendosi, il Collegio, al riguardo allineare al principio di diritto secondo cui il giudice adito deve procedere, nell’ordine logico, preliminarmente all’esame di quelle domande o di quei motivi che evidenziano in astratto una più radicale illegittimità del provvedimento impugnato, potendo, soltanto in caso di rigetto di tali censure, vagliare gli altri motivi di gravame che, seppur idonei a determinare l’annullamento dell’atto gravato, evidenzino profili meno radicali d’illegittimità (così Consiglio di Stato, Adunanza Plenaria, 27 aprile 2015, n. 5).

4.- Muovendo la disamina dal quadro giurisprudenza di riferimento, rimarca il Collegio la consolidata opinione secondo cui i presupposti necessari per l’emanazione di provvedimenti contingibili e urgenti sono, da un lato, l’impossibilità di differire l’intervento ad altro momento in relazione alla ragionevole previsione di danno incombente (da cui il carattere dell’urgenza), dall’altro, l’inattuabilità degli ordinari mezzi offerti dalla normativa (da cui la contingibilità). Con specifico riferimento, poi, ai provvedimenti in materia di sanità ed igiene, si è ulteriormente precisato che l’esercizio, da parte del Sindaco, del potere di emanare ordinanze è condizionato dall’esistenza dell’attualità ed imminenza di un fatto eccezionale, quale causa da rimuovere con urgenza; del preventivo accertamento, da parte degli organi competenti, della situazione di pericolo e di danno, congiuntamente alla mancanza di strumenti alternativi previsti dall’ordinamento, visto il carattere extra ordinem del potere sindacale (T.A.R. Toscana, sez. II 18 giugno 2009 n. 1070; T.A.R. Campania, Napoli, Sez. V, 14 ottobre 2005, n. 16477). Pertanto, l’adozione di un’ordinanza sindacale contingibile e urgente – quale quella di specie – presuppone necessariamente situazioni di pericolo effettivo non tipizzate dalla legge, la cui sussistenza deve essere suffragata da un’istruttoria adeguata e da una congrua motivazione, solamente in ragione delle quali si giustifica la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi e la possibilità di derogare alla disciplina vigente, stante la configurazione residuale di tale tipologia provvedimentale, nella quale la contingibilità deve essere intesa come impossibilità di fronteggiare l’emergenza con i rimedi ordinari in ragione dell’accidentalità, imprescindibilità ed eccezionalità della situazione verificatasi e l’urgenza come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile (ex multis T.A.R. Emilia Romagna, Bologna, sez. II , 9 aprile 2018, n. 317; Consiglio di Stato, sez. V, 12 giugno 2017, n. 2799).

Orbene, nel caso di specie, emerge il palese difetto d’istruttoria in merito all’accertamento di tutti i presupposti richiesti, come sopra indicati. In primo luogo, né l’ente comunale né le autorità sanitarie, investite dell’istruttoria procedimentale, hanno chiaramente e puntualmente chiarito le ragioni per cui gli accertamenti condotti presso l’attività della ricorrente abbiano indotto a ritenere le immissioni provenienti dai locali aziendali, pur lungamente tollerati, di tale intensità e diffusione da costituire un imminente e grave pericolo per la tutela della “pubblica incolumità”, posto che dagli atti istruttori appare evincersi che l’intollerabilità delle registrate immissioni sia stata lamentata e considerata con riguardo esclusivamente alla posizione della contro-interessata; laddove l’eccezionale strumento dell’ordinanza contingibile e urgente non può essere utilizzato per dirimere un contenzioso attinente a rapporti di vicinato tra proprietà limitrofe, che è evidentemente tutt’altro che fronteggiare una imminente situazione di pericolo per la pubblica incolumità (ex multis, T.A.R. Puglia – Lecce, sez. II, 16 marzo 2015, n. 893; T.A.R. Abruzzo – Pescara, 10 dicembre 2008, n. 955). In secondo luogo, considera il Collegio che neppure è configurabile il requisito della contingibilità, tenuto conto che l’ordinanza gravata non reca alcuna motivazione in ordine all’impossibilità, per il Comune, nei limiti della propria competenza, di utilizzare gli ordinari strumenti di accertamento e contestazione, nel rispetto delle regole procedimentali di partecipazione, per ovviare ad eventuali irregolarità nella corretta esplicazione dell’attività esercitata nel rispetto delle prescrizioni, anche sanitarie, di legge. Infine, l’ordinanza impugnata non indica le caratteristiche e le ragioni della concreta situazione di pericolo e di danno per fronteggiare la quale è stato adottato l’impugnato provvedimento extra-ordinem, limitandosi ad affermare, in modo generico ed apodittico, la sussistenza di un indeterminato pericolo per la salute e l’igiene pubblica, così ponendosi in sostanziale contrasto con il principio secondo cui “l’adozione di un’ordinanza sindacale contingibile e urgente presuppone necessariamente situazioni non tipizzate dalla legge di pericolo effettivo, la cui sussistenza deve essere suffragata da un’istruttoria adeguata e da una congrua motivazione, in ragione delle quali si giustifica la deviazione dal principio di tipicità degli atti amministrativi e la possibilità di derogare alla disciplina vigente, stante la configurazione residuale, quasi di chiusura, di tale tipologia provvedimentale, nella quale la contingibilità deve essere intesa come impossibilità di fronteggiare l’emergenza con i rimedi ordinari, in ragione dell’accidentalità, imprescindibilità ed eccezionalità della situazione verificatasi e l’urgenza come assoluta necessità di porre in essere un intervento non rinviabile” (cfr.: T.A.R. Emilia-Romagna, Bologna, sez. II, 09/04/2018, n. 317). In particolare, il provvedimento non presenta i requisiti richiesti dalla disciplina di settore: invero, non risulta motivato in ordine ai presupposti, che devono essere attuali e concreti e non meramente potenziali o eventuali, di necessità e urgenza, indispensabili per l’adozione dell’atto extra ordinem in questione; inoltre, non sono specificate le ragioni in base alle quali le ipotetiche situazioni di grave rischio sanitario non potrebbero essere affrontate e risolte in maniera efficace con gli ordinari strumenti previsti e messi a disposizione dall’Ordinamento Deve, quindi, concludersi per la fondatezza delle censure di difetto di istruttoria e di motivazione in ordine alla verifica della concreta capacità inquinante dell’impianto, delle effettive condizioni ambientali e del grado di salubrità dell’aria, essendo mancato l’accertamento di dati univoci in ordine all’effettiva “pericolosità” per la salute e per l’ambiente delle registrate emissioni ovvero della loro difformità rispetto al titolo autorizzativo, nel senso di un aumento o variazione qualitativa delle emissioni; tale precisazione si rende necessaria perché non tutte le emissioni – pur se superino la “normale tollerabilità” ai sensi dell’art. 844 c.c. ovvero siano sgradevoli, fastidiose e comunque “moleste” a sensi dell’art. 674 c.p. (sussistendo, peraltro, nelle predette ipotesi, diverse forme di tutela per i soggetti passivi) – sono idonee a produrre effetti negativi e significativi sull’ambiente, così da costituire pericolo per la salute dall’uomo, tale da giustificare e legittimare l’intervento dell’autorità pubblica (eventualmente anche sotto forma di ordinanza contingibile e urgente). Ne consegue che la misura imposta dal Sindaco con l’ordinanza contingibile e urgente, consistente nell’inibizione all’utilizzo dell’impianto nelle more della realizzazione della progettata canna fumaria, appare irragionevole e manifestamente sproporzionata, poiché non sorretta da una reale base istruttoria e non connessa a oggettive esigenze precauzionali, rispetto alle quali il richiamo alla mera necessità di scongiurare fattori di rischio per la salute pubblica appare in sé del tutto generico, non essendo stata riscontrata con la dovuta congruenza né alcuna immissione nociva per la pubblica igiene ovvero il superamento dei valori limite, né alcuna violazione delle prescrizioni dell’autorizzazione alle emissioni in atmosfera. L’accertata carenza dell’istruttoria posta a base dell’ordinanza e l’assenza di indici concreti di aggravamento del rischio sanitario connesso all’esercizio dell’attività della ricorrente determina l’illegittimità dell’impugnata ordinanza, con il conseguente accoglimento del ricorso e l’annullamento del provvedimento impugnato.

5.- Sussistono tuttavia giusti motivi, in considerazione della natura della controversia, per disporre la compensazione, tra le tutte le parti in causa, delle spese di giudizio.

P.Q.M.

Il Tribunale Amministrativo Regionale della Campania, Napoli (Sezione Quinta), definitivamente pronunciando sul ricorso, come in epigrafe proposto, così decide:

accoglie il ricorso e per l’effetto annulla l’impugnata ordinanza contingibile e urgente; spese compensate.

Ordina che la presente sentenza sia eseguita dall’autorità amministrativa.

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