IL DIRITTO DI ACCESSO NEI COMUNI E LA TUTELA DEI DIRITTI DEL CONTROINTERESSATO, Massimiliano Mancini

Profili normativi, bilanciamento degli interessi e orientamenti giurisprudenziali

Abstract: Il diritto di accesso ai documenti amministrativi è uno strumento centrale di trasparenza e partecipazione, particolarmente rilevante nei Comuni per l’impatto diretto dell’azione amministrativa sui cittadini. L’accesso deve essere esercitato nel rispetto di un equilibrio tra diritto alla conoscenza e tutela dei controinteressati che tuttavia non hanno alcuna facoltà discrezionale di opporsi ma solo di sostenere cause normativamente previste di rigetto della richiesta di accesso. A ciò si deve aggiungere la tutela dei dati personali.

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Il diritto di accesso ai documenti amministrativi costituisce uno strumento fondamentale per garantire la trasparenza dell’azione amministrativa e la tutela delle posizioni giuridiche dei cittadini, in attuazione dei principi costituzionali di imparzialità e buon andamento (art. 97 c. 2 Cost.^[1])e, in considerazione delle sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza (art. 22 c. 2 l. 241/90^[2]).

Nei Comuni, tale diritto assume una rilevanza particolare per la prossimità dell’ente al cittadino e per la frequente incidenza delle decisioni amministrative su interessi individuali e collettivi.

La giurisprudenza amministrativa ha più volte chiarito che il diritto di accesso non è assoluto, ma deve essere esercitato nel rispetto di un equilibrio tra conoscibilità dell’azione amministrativa e tutela dei diritti dei controinteressati (Cons. Stato, sez. VI, 18 marzo 2022, n. 2001).

Accesso documentale (L. 241/1990)

L’accesso documentale, disciplinato dagli art. 22–28 della Legge n. 241/1990, è la forma tradizionale di accesso e resta centrale nell’attività comunale, soprattutto nei procedimenti di edilizi e urbanistici, concorsuali, tributari, sanzionatori, di affidamento di servizi e forniture sotto soglia.

Condizione essenziale è l’obbligo di motivazione esplicita (art. 25 c. 2 l. 241/90 ^[3]). che deve dimostrare un interesse diretto, concreto e attuale, collegato a una situazione giuridicamente tutelata, che escluda un controllo generalizzato dell’attività della pubblica amministrazione nel qual caso l’istanza deve essere rigettata (art. 24 c. 3 l. 241/90 ^[4]).

L’accesso documentale deve essere sempre garantito quando necessario per la difesa di un interesse giuridico, salvo i limiti specifici previsti dalla legge (art. 24 c. 7 l. 241/90^[5]).

La giurisprudenza più recente ribadisce che, nei Comuni, l’accesso documentale non può essere negato con motivazioni generiche, ma richiede una valutazione puntuale dell’interesse difensivo del richiedente ritenendosi illegittimo il diniego fondato su formule stereotipate o su richiami astratti alla privacy (TAR Lazio, Roma, sez. III, 7 febbraio 2023, n. 2271).

Ciò non esclude il dovere generale in tema di privacy di minimizzazione dei dati personali (art. 5 p. 1 lett. c Reg. UE 2016/679 GDPR^[6]), ossia di comunicare il quantitativo minimo necessario per le finalità della richiesta e degli interessi del richiedente.

La comunicazione al controinteressato

Nel caso in cui la richiesta di accesso documentale riguardi o possa pregiudicare il diritto alla riservatezza di soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto – definiti controinteressati- (art. 22 c. 1 lett. c^[7]) in questi casi l’amministrazione deve notificarne la richiesta (art. 3 c. 1 DPR 184/2006^[8]).

Nel contesto comunale, i controinteressati sono frequentemente privati cittadini (es. vicini di casa in procedimenti edilizi), imprese partecipanti a gare, dipendenti comunali, professionisti incaricati.

Quando il controinteressato è individuabile dal contenuto del documento, il Comune è tenuto a garantirgli le tutele procedimentali previste dalla legge.

Il DPR 184/2006 non è solo una norma secondaria, che quindi si applica solo se non vi sia una norma avente forza di legge che disponga diversamente, questo è il caso della normativa sulla privacy che peraltro agisce sovrastando qualsiasi normativa nazionale in limitazione di sovranità come tutti i Regolamenti europei. Quindi anche in questo caso la notifica non va fatta indiscriminatamente ma si deve oscurare tutto ciò che nella richiesta dell’interessato sia inconferente, in applicazione del principio di limitazione dei dati (art. 5 p. 1 lett. c Reg. UE 2016/679 GDPR).

Il diritto del controinteressato

Se sussiste l’obblico di notifica della richiesta di accesso al controinteressato ciò non implica che serva alcun assenso o che sia richiesta un riscontro per poter dare seguito all’istanza dell’interesssato, poiché l’unico azione successiva alla notifica che può svolgere il controinteressato entro il termine di 10 giorni è la possibilità possono presentare una motivata opposizione alla richiesta di accesso (art. 3 c. 2 DPR 184/2006^[9]). Quindi il controinteressato non ha alcun potere discrezionale o facoltà di rifiuto ma l’opposizione per essere valutata ed eventualmente accolta deve essere argomentata basandosi su norme che impediscono l’accesso altrimenti l’opposizione non ha alcun rilievo.

Anche la giurisprudenza ribadisce che l’interesse difensivo del richiedente prevale sulla riservatezza del controinteressato, purché l’accesso sia necessario e proporzionato (art. 24, comma 7, L. 241/1990; Cons. Stato, sez. V, 2 agosto 2021, n. 5657).

Accesso civico semplice

Quetsa procedura consente a chiunque di richiedere documenti, dati o informazioni soggetti a obbligo di pubblicazione non presenti nella sezione “Amministrazione trasparente” del sito comunale (art. 5 c. 1 d. lgs. 33/2013^[10]).

Nei Comuni, riguarda frequentemente atti di pianificazione, incarichi e compensi, bandi e graduatorie, dati relativi ai servizi erogati.

Accesso civico generalizzato (FOIA)

L’accesso civico generalizzato consente a chiunque di accedere a dati e documenti ulteriori rispetto a quelli soggetti a pubblicazione obbligatoria, senza necessità di motivare l’istanza (art. 5 c. 2 d. lgs. 33/2013^[11]).

Per i Comuni, questa forma di accesso rappresenta uno strumento di controllo diffuso sull’azione amministrativa, ma prevede dei limiti espressi, in particolare in materia di (art. 5-bis c. 2 d. lgs. 33/2013)^[5]: dati personali, segreti tecnici e commerciali, sicurezza pubblica, buon andamento dell’azione amministrativa.

Conclusioni

Nei Comuni, il diritto di accesso è uno strumento fondamentale di democrazia amministrativa, ma richiede un uso consapevole e responsabile.

La tutela del controinteressato non rappresenta un ostacolo alla trasparenza, bensì una garanzia di legalità e correttezza dell’azione amministrativa.

Solo attraverso un bilanciamento concreto, motivato e proporzionato tra diritto alla conoscenza e tutela dei diritti individuali è possibile assicurare un’amministrazione comunale realmente trasparente, efficiente e rispettosa delle persone.

NOTE:

[1] Costituzione, art. 97: «2 I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e l’imparzialità dell’amministrazione.»

[2] L. 241/90, Nuove norme in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi, art. 22 (Definizioni e principi in materia di accesso): «2. L’accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell’attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurarne l’imparzialità e la trasparenza.»

[3] L. 241/90, art. 25 (Modalità di esercizio del diritto di accesso e ricorsi): «2. La richiesta di accesso ai documenti deve essere motivata. Essa deve essere rivolta all’amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente.»

[4] L. 241/90, art. 24 (Esclusione del diritto di accesso): «3. Non sono ammissibili istanze di accesso preordinate ad un controllo generalizzato dell’operato delle pubbliche amministrazioni.»

[5] L. 241/90, art. 24: «7. Deve comunque essere garantito ai richiedenti l’accesso ai documenti amministrativi la cui conoscenza sia necessaria per curare o per difendere i propri interessi giuridici. Nel caso di documenti contenenti dati sensibili e giudiziari, l’accesso è consentito nei limiti in cui sia strettamente indispensabile e nei termini previsti dall’articolo 60 del decreto legislativo 30 giugno 2003, n. 196, in caso di dati idonei a rivelare lo stato di salute e la vita sessuale.»

[6] Reg.UE 2016/679 GDPR, art. 5 (Principi applicabili al trattamento di dati personali): «1. I dati personali sono: […omissis…] c) adeguati, pertinenti e limitati a quanto necessario rispetto alle finalità per le quali sono trattati («minimizzazione dei dati»);[…omissis…].»

[7] L. 241/90, art. 22 (Definizioni e principi in materia di accesso): «1. Ai fini del presente capo si intende: […omissis…] c) per “controinteressati”, tutti i soggetti, individuati o facilmente individuabili in base alla natura del documento richiesto, che dall’esercizio dell’accesso vedrebbero compromesso il loro diritto alla riservatezza; […omissis…] .»

[8] DPR 184/2006, Regolamento recante disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi, art. 3 (Notifica ai controinteressati) «1. Fermo quanto previsto dall’articolo 5, la pubblica amministrazione cui è indirizzata la richiesta di accesso, se individua soggetti controinteressati, di cui all’articolo 22, comma 1, lettera c), della legge, è tenuta a dare comunicazione agli stessi, mediante invio di copia con raccomandata con avviso di ricevimento, o per via telematica per coloro che abbiano consentito tale forma di comunicazione. I soggetti controinteressati sono individuati tenuto anche conto del contenuto degli atti connessi, di cui all’articolo 7, comma 2.»

[9] DPR 184/2006, Regolamento recante disciplina in materia di accesso ai documenti amministrativi, art. 3 «2. Entro dieci giorni dalla ricezione della comunicazione di cui al comma 1, i controinteressati possono presentare una motivata opposizione, anche per via telematica, alla richiesta di accesso..»

[10] D.lgs. 33/2013, Riordino della disciplina riguardante il diritto di accesso civico e gli obblighi di pubblicità, art. 5 (Accesso civico a dati e documenti) «1. L’obbligo previsto dalla normativa vigente in capo alle pubbliche amministrazioni di pubblicare documenti, informazioni o dati comporta il diritto di chiunque di richiedere i medesimi, nei casi in cui sia stata omessa la loro pubblicazione.»

[11] D.lgs. 33/2013, art. 5 «2. Allo scopo di favorire forme diffuse di controllo sul perseguimento delle funzioni istituzionali e sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico, chiunque ha diritto di accedere ai dati e ai documenti detenuti dalle pubbliche amministrazioni, ulteriori rispetto a quelli oggetto di pubblicazione ai sensi del presente decreto, nel rispetto dei limiti relativi alla tutela di interessi giuridicamente rilevanti secondo quanto previsto dall’articolo 5-bis.»

[12] D.lgs. 33/2013, art. 5-bis (Esclusioni e limiti all’accesso civico) «2. L’accesso di cui all’articolo 5, comma 2, è altresì rifiutato se il diniego è necessario per evitare un pregiudizio concreto alla tutela di uno dei seguenti interessi privati: a) la protezione dei dati personali, in conformità con la disciplina legislativa in materia; b) la libertà e la segretezza della corrispondenza; c) gli interessi economici e commerciali di una persona fisica o giuridica, ivi compresi la proprietà intellettuale, il diritto d’autore e i segreti commerciali.»