La gestione delle “strisce blu” da parte degli enti locali: rapporto con stalli liberi, esposizione del ticket, normativa e ricorsi
Abstract: Il tema della sosta, soprattutto nelle grandi città, appare molto significativo. I comuni sempre più faticosamente riescono a far fronte alla grande richiesta di aree di parcheggio; d’altra parte anche gli utenti e i possessori di veicoli affrontano non pochi disagi nel recarsi al lavoro, nei luoghi di aggregazione e di svago, attraverso le sempre più trafficate arterie cittadine. Dovendo in qualche modo disciplinare la sosta, soprattutto in centro o nelle zone di maggiore afflusso e pregio, non si può far altro che ricorrere ad una sua regolamentazione, anche previo pagamento.
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LA NORMATIVA
La sosta a pagamento senza custodia mediante l’utilizzo di dispositivi di controllo ha mosso i primi passi nella cd. Legge Tognoli (L. 24 Marzo 1989 n. 122), vero e proprio spartiacque rispetto al passato, come specificato nella previgente normativa (regolamento al C.d.S. art. 111, ultimo comma, attualmente abrogato), erano individuate come tali soltanto le aree di parcheggio custodite, per le quali fino a quel momento la giurisprudenza aveva costantemente confermato la possibilità di chiederne un corrispettivo.
Quanto successivamente statuito all’interno dell’art. 15 della Legge Tognoli, ne eliminava il requisito della custodia. Attualmente, il nuovo Codice della Strada, articolo 7, “Regolamentazione della circolazione nei centri abitati”, per quanto qui interessa, stabilisce: “1. Nei centri abitati i comuni possono, con ordinanza del sindaco: a) adottare i provvedimenti indicati nell’articolo 6 commi 1, 2, e 4; f) stabilire, previa deliberazione della giunta, aree destinate al parcheggio sulle quali la sosta dei veicoli è subordinata al pagamento di una somma da riscuotere mediante dispositivi di controllo di durata della sosta, anche senza custodia del veicolo, fissando le relative condizioni e tariffe in conformità alle direttive del Ministero dei lavori pubblici, di concerto con la Presidenza del Consiglio dei Ministri – Dipartimento per le aree urbane; 5. Le caratteristiche, le modalità costruttive, la procedura di omologazione e i criteri di installazione e di manutenzione dei dispositivi di controllo di durata della sosta sono stabiliti con decreto del Ministro dei lavori pubblici, di concerto con il Ministro per i problemi delle aree urbane”.
I proventi dei parcheggi a pagamento, in quanto spettanti agli enti proprietari della strada, devono essere reinvestiti proficuamente nell’installazione, costruzione e gestione di parcheggi in superficie, sopraelevati o sotterranei, e al loro miglioramento nonché a interventi per il finanziamento del trasporto pubblico locale e per migliorare la mobilità urbana; va attribuita al pagamento delle somme una ratio di rilievo sociale e civica.
LA GESTIONE DELLE SOSTE DA PARTE DEI COMUNI
Normalmente, i comuni si affidano a enti terzi per la gestione della sosta a raso di autoveicoli, motoveicoli e ciclomotori sulle strisce blu. Vengono così preventivamente individuate le aree da destinare alla sosta a pagamento, queste devono essere delimitate con verniciatura azzurra – in ottemperanza a quanto disposto dall’art. 149 del Regolamento di attuazione del CdS e contenere indicazioni di parcheggio, relative tariffe orarie e il parchimetro, che rilasci una ricevuta fiscale all’utente all’atto del pagamento del corrispettivo, consentendo di giustificare la sosta per l’arco temporale indicato all’interno delle stesse. Tale disciplina deve essere resa nota tramite apposizione di idonea segnaletica stradale verticale di tipo composito, ai sensi dell’art. 80 del Regolamento di attuazione del C.d.S., che in linea teorica consente la predisposizione di stalli di dimensioni ridotte, pur tuttavia in associazione alla segnaletica verticale, che ne indichi la tipologia di veicolo da accogliere, ad esempio la sosta a pagamento per soli ciclomotori o motocicli. Tuttavia, nel caso in cui non siano stati predisposti sistemi di pagamento digitali, risulterebbe complicato darne prova, in quanto l’esposizione del ticket temporaneo su questi veicoli risulta particolarmente disagevole, alimentando ulteriormente l’alea del giudizio.
Vi sono comunque alcune eccezioni al pagamento della sosta all’interno degli stalli blu. Il Comune normalmente nel progettare il piano soste riserva alcuni posti gratuiti, stalli di colore giallo, ai portatori di handicap, muniti di apposito contrassegno rilasciato dagli uffici comunali. Qualora i posti a questi ultimi dedicati risultino completamente occupati, sarà garantita la sosta gratuita anche all’interno delle strisce blu, esponendo il contrassegno per soggetti affetti da disabilità.
Normalmente esentate dal pagamento sono quelle appartenenti agli organi di polizia, i mezzi adibiti al soccorso (ambulanze, vetture di pronto soccorso, ecc), le autovetture in possesso dell’amministrazione comunale munite di apposita autorizzazione. L’ ente può comunque decidere di autorizzare, per un numero limitato e predeterminato, anche vetture appartenenti ad altri uffici pubblici.
LA RISERVA DI STALLI LIBERI IN RAPPORTO AGLI STALLI A PAGAMENTO
Aspro motivo di contestazione, con conseguente ricorso al Giudice di pace, è da ascriversi alla lamentata carenza di stalli liberi entro cui posteggiare la propria vettura, rispetto a quelli a pagamento: tale eccezione risulta, al momento, priva di fondamento, in quanto non vi è alcuna norma di legge che stabilisca l’esatto rapporto matematico che il comune debba necessariamente rispettare tra gli stalli liberi e quelli a pagamento.
L’articolo 7 comma 8 del Codice della Strada, infatti, statuisce testualmente che: “su parte della stessa area o su altra parte nelle immediate vicinanze, deve riservare una adeguata area destinata a parcheggio rispettivamente senza custodia o senza dispositivi di controllo di durata della sosta”.
Non è specificato in alcun modo, quindi, quale sia il rapporto preciso da rispettare e cosa si intenda per proporzionalità. Neppure è previsto che si debba rispettare una perfetta alternanza tra stalli liberi e stalli a pagamento.
Manca una specifica previsione normativa che imponga numericamente ai comuni di lasciare o meno un certo numero di parcheggi liberi in virtù della presenza di parcheggi a pagamento con controllo della sosta, eccetto per le aree a rilievo urbanistico o di pregio storico-ambientale, art. 2 del decreto del Ministero dei Lavori Pubblici 2 Aprile 1968, numero 1444, Gazzetta Ufficiale n. 97 del 16 Aprile 1968. Per cui, per la difesa giudiziale dell’Ente, si tenga a riferimento quanto integralmente disposto dall’articolo 7 comma 8 del Codice della Strada.
Il Giudice di Pace, così come il prefetto, non possono orientarsi all’accoglimento delle doglianze dei ricorrenti, che restano solo liberamente apprezzabili.
LA CORRETTA ESPOSIZIONE DEL TAGLIANDO GIUSTIFICATIVO DELLA SOSTA
Argomento controverso e tipicamente addotto a motivazione del ricorso avverso i verbali di violazione al Codice della Strada è proprio la corretta esposizione del tagliando in originale, che deve essere apposto per tutto il periodo di fermata o sosta negli stalli all’interno della vettura, anteriormente allo stesso e, soprattutto, con il frontespizio leggibile dall’esterno, in modo da poter essere agevolmente visionato ed esaminato dagli agenti della Polizia municipale, al fine di verificarne la corretta attendibilità e veridicità. In questo caso, non è il Codice della Strada ad imporre le modalità di esposizione del tagliando, ma la consolidata giurisprudenza di legittimità e di merito che, nel corso degli anni, ha confermato l’orientamento summenzionato.
Un tagliando illeggibile, esposto in modo improprio o affatto esposto, non consente agli agenti o agli ausiliari della sosta, se il servizio è in concessione ad una società esterna, di espletare correttamente la propria funzione di accertamento della regolarità funzionale della sosta.
Gli agenti accertatori agiscono, infatti, in un’ottica di prevenzione di speculazione e abuso di un diritto che spetta solo ai cittadini paganti, anche al fine di garantire una corretta applicazione della fruizione di predetti stalli, spesso occupati da soggetti privi di titolo idoneo a giustificare la sosta. D’altro canto, è la legge stessa che impone all’agente di procedere alla verbalizzazione, configurando, in caso contrario, un comportamento omissivo. Molto spesso, inoltre, gli agenti o gli ausiliari effettuano anche un rilievo fotografico della vettura a ulteriore sostegno della mancata esposizione del tagliando, cristallizzando così la legittimità del verbale elevato. Siffatto modo di procedere è confortato anche da numerose pronunce provenienti dalla Corte di Cassazione, tra le quali figura la seguente: “il comportamento del vigile risulta corretto perché non era dato riscontrare la presenza del tagliando, né, se anche fosse stato lasciato sul sedile, in tale posizione sarebbe stato agevole operare il dovuto controllo. […] la specifica vicenda non poteva consentire di individuare un errore o negligenza riferibile al vigile e di conseguenza alla Autorità amministrativa” (Cass. n. 8282/2016).
Tuttavia, nel caso in cui effettivamente la sosta sia stata pagata dal cittadino e vi sia stata solo una mera dimenticanza nell’esposizione del ticket, sono esperibili diversi rimedi, con discrete possibilità di accoglimento: un’istanza in autotutela al Comando di Polizia Municipale, con esibizione del tagliando giustificativo della sosta, che deve necessariamente coincidere con l’orario indicato all’interno del verbale; il ricorso al Prefetto, entro 60 giorni dalla notificazione del verbale di violazione al Codice della Strada, oppure il ricorso al Giudice di Pace, entro 30 giorni dalla notificazione e che comporta l’esborso del costo del contributo unificato per l’iscrizione a ruolo della causa.
LA NATURA DELL’INFRAZIONE
Tra le più frequenti obiezioni dei ricorrenti troviamo anche quella riferita al cosiddetto “Inadempimento contrattuale” per ticket scaduto. Il ricorrente generalmente invoca l’annullamento dell’accertamento di violazione, ritenendo di dover corrispondere la sola integrazione tariffaria relativa al tempo di effettiva sosta rispetto a quella già pagata, ritenendolo un inadempimento meramente di natura contrattuale e non anche di carattere amministrativo, come effettivamente è.
Sul punto, nel corso del tempo la normativa di riferimento ha subìto numerose, diverse, interpretazioni, soprattutto di carattere dottrinale e giurisprudenziale, molto spesso in netto contrasto l’una con l’altra. A titolo esemplificativo si offre parte della nota del 12/05/2015 a firma del Ministero dei Trasporti, che testualmente recitava: “Art. 7, commi 14 e 15, e 157, comma 6 cod. str. Con 2 distinti pareri rilasciati rispettivamente il 22 marzo 2010 e il 5 luglio 2011 il Ministero ha chiarito che nelle aree a pagamento senza limiti orari di sosta la mancata esposizione del ticket comporta la sanzione prevista dall’art. 7/14° cds. In queste aree, prosegue il ministero dei trasporti, se il contrassegno viene regolarmente esposto ma la sosta si prolunga oltre al periodo consentito non scatterà alcuna multa stradale ma solo una procedura di recupero delle somme non corrisposte (stabilite da un apposito regolamento comunale ai sensi dell’art. 17/132° della legge n. 127/1997)”; quest’ultima determinazione appare nettamente in contrasto con quanto di elaborazione giurisprudenziale, che ha riconfermato nella quasi totalità delle pronunce la natura di illecito amministrativo e non di inadempimento contrattuale dell’infrazione; menzioniamo, a titolo meramente esemplificativo e non esaustivo, la sentenza del Giudice di Pace di Orbetello n. 3/2014; Tribunale di Verona, sentenza n. 298/2015; Cassazione civile, sez. II, 3 agosto 2016, n. 16258; Cassazione civile, sez. II, 3 agosto 2016, n. 16258.
In questo quadro giurisprudenziale, sostiene la Corte di Cassazione civile, sez. II, 3 agosto 2016, n. 16258, va affermato il principio secondo cui, in materia di sosta a pagamento su suolo pubblico, ove la sosta si protragga oltre l’orario per il quale è stata corrisposta la tariffa, si incorre in una violazione delle prescrizioni della sosta regolamentata, ai sensi dell’art. 7 C.d.S., comma 15. Infatti, poiché l’assoggettamento al pagamento della sosta è un atto di regolamentazione della sosta stessa, la sosta del veicolo con ticket di pagamento esposto scaduto per decorso del tempo di sosta pagato ha natura di illecito amministrativo e non si trasforma in inadempimento contrattuale, trattandosi, analogamente al caso della sosta effettuata omettendo l’acquisto del ticket orario, di una evasione tariffaria in violazione della disciplina della sosta a pagamento su suolo pubblico, introdotta per incentivare la rotazione e razionalizzare l’offerta di sosta.
Infine, è doveroso ricordare la Legge del 13 giugno 1991, n. 190, denominata “Delega al Governo per la revisione delle norme concernenti la disciplina della circolazione stradale”, a firma di autorevoli esponenti della storia politica italiana, quali il Presidente Cossiga, il Presidente del Consiglio dei Ministri Andreotti, il Ministro dei Lavori Pubblici Prandini, il Ministro dei Trasporti Bernini e il Guardasigilli Martelli, che ha previsto la concreta possibilità per gli enti locali di realizzare aree di sosta a pagamento. Entrata in vigore il 13/07/1991 e pubblicata sulla Gazzetta Ufficiale n.150 del 28/06/1991, all’art. 2, statuiva che il Codice della Strada sarebbe dovuto essere “informato alle esigenze di tutela della sicurezza stradale e ai seguenti principi e criteri direttivi”; alla lettera d), per quanto di nostro interesse, specifica la “previsione della facoltà dell’ente proprietario della strada di subordinare il parcheggio e la sosta dei veicoli al pagamento di una somma”.
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