Un titolo che deve essere disciplinato dalla legge e non dai regolamenti comunali, fermo restando che i comuni non possono prevedere sanzioni per le violazioni ambientali
Abstract: Nonostante non vi sia alcuna norma che consenta di attribuire alcun ruolo agli ispettori volontari ambientali e nemmeno di darne una definizione giuridica, salvo che nell’ambito della polizia amministrativa locale, si continua a impiegarli da parte degli enti locali che cercano, nonostante il richiamo del Ministero dell’Interno del 2013, con gravi responsabilità personali per i soggetti che si prestano a svolgere attività di vigilanza sine titulo e per le amministrazioni che li impiegano illecitamente, per accertare violazioni ai regolamenti comunali in tema di conferimento di rifiuti, nonostante che i comuni non abbiano competenza ad adottare sanzioni in questo campo, e per la vigilanza ambientale in genre nonostante che, con l’entrata in vigore della riforma introdotta dalla legge 137/2023, le ipotesi sanzionatorie in tema di rifiuti sono oramai quasi tutte di natura penale ovvero rientrano sostanzialmente nella sfera di applicazione del Codice della Strada, e in questi casi sono richieste qualifiche o di polizia giudiziaria o di polizia stradale che né le regioni e né i comuni possono attribuire a questi soggetti e tantomeno pagarli, anche con il pretesto di rimborsi spese forfettari.
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Chi può accertare i reati o le violazioni amministrative
Com’é noto, raccolgono la notizia di reato, oltre al pubblico ministero, solo i soggetti ai quali la legge dello Stato, che ha competenza esclusiva per materia (art. 117 c. 2 punto l Cost.1), attribuisca la qualifica di agente di polizia giudiziaria o ufficiale di polizia giudiziaria (art. 57 c.p.p.2) e a tutt’oggi nessuna legge dello Stato attribuisce queste qualifiche ai c.d. “ispettori ambientali”.
Possono accertare le violazioni amministrative gli organi ai quali la legge dello Stato, che anche in questo caso che ha competenza esclusiva per materia (art. 117 c. 2 punto l Cost.), attribuisca una specifica competenza (art. 13 c. 1 l. 689/813) oppure in via residuale possono accertarle gli ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria (art. 13 c. 1 l. 689/814), ad oggi ci sono solo alcune legge regionali che tuttavia attribuiscono un ruolo di fatto inesistente, poiché nell’ambito della polizia amministrativa locale le “Guardie ambientali ecologiche-GAV”, un termine che può evocare erroneamente un ruolo e delle funzioni parificabili alle polizie locali, non possono accertare pressoché nulla per le considerazioni che si spiegheranno in seguito.
Alla base di questi due potestà vi è la qualifica di di pubblico ufficiale che è il ruolo che consente di esercitare pubbliche funzioni autoritative, presupposto per qualsiasi funzione di vigilanza, e di dare pubblica certezza – svolgendo una pubblica funzione certificativa – ai fatti accertati, fondamento per lo svolgimento di qualsiasi funzione pubblica (art. 357 c.p.5). Anche in questo caso si deve prendere atto che non sussiste alcuna legge che attribuisca questa qualifica ai c.d. “ispettori ambientali”.
Se ad oggi non sussiste alcuna norma che consenta alcun ruolo di vigilanza ai c.d. “ispettori ambientali”, si deve aggiungere che questo termine, fantasiosamente citato in fonti normative di secondo livello -soprattutto in regolamenti comunali e in alcuni atti regionali- appare vuoto e astratto anche a livello semantico mancando persino di una definizione normativa nella legge dello Stato alla quale è attribuita la competenza esclusiva nel campo delle funzioni di polizia e di vigilanza in genere.
Le regioni e i comuni possono attribuire competenze ai c.d. “ispettori ambientali”?
Qualsiasi attività che preveda l’accertamento di violazioni o anche solo la vigilanza presuppone un ruolo di natura autoritativo e certificativo, che consente di imporre prestazioni personali ai cittadini, ad esempio l’identificazione o l’accesso alle loro proprietà e la verifica dei loro beni, e può essere quindi attrubuito solo dalla legge in virtù della riserva assoluta prevista dalla Costituzione (art. 23 Cost.6).
Come si è già detto la competenza in questo campo, ai sensi dell’art. 117 della Costituzione, è esclusivamente dello Stato e quindi le regioni, che non hanno nemmeno competenza nel campo ambientale (art. 117 c. 2 punto s Cost.7), non possono in alcun modo istituire o disciplinare soggetti che possano avere competenza a svolgere alcuna funzione di vgilanza, avendo delegata dallo Stato la sola competenza a disciplinare la polizia locale e nei limiti di quano fissato dalla legge (art. 6 c. 2 l. 65/19868), fatta salva esclusivamente la polizia amministrativa locale rimessa viceversa alla competenza esclusiva delle regioni (art. 117 c. 2 punto h9).
Non avendo competenza legislativa nella materia dell’ambiente, della polizia giudiziaria, della pubblica sicurezza, le regioni, di conseguenza, non hanno nemmeno competenza amministrativa se non sia delegata dallo Stato come non è avvenuto sinora (art. 117 c. 6 Cost.10), con esclusione delle sole materie della polizia amministrativa locale, che è propria, e della polizia locale che è delegata in parte alle regioni e in parte ai comuni.
Ancor meno competenza hanno i comuni che possono adottare solo regolamenti, ossia fonti normative di secondo grado che trovano fondamento e limite nella legge, e in quetse materie hanno competenza suilla disciplina del proprio corpo di polizia locale nei limiti della legge (art. 7 c. 2 l. 65/1986) e sulla gestione dei rifiuti urbani (art. 198 c.2 d. lgs. 152/2006) ma in questo ambito non possono prevedere alcuna sanzione poiché la norma dello Stato che gli delega la competenza è in bianco, come si è già detto e come hanno ribadito le sentenze della Suprema Corte che già tante volte si era pronunciata in questo senso.
È (il)legale il ricorso ai c.d. “ispettori ambientali”?
Appare evidente che nessuna norma consenta l’attribuzione di alcuna qualifica o ruolo funzionale o anche solo ausiliario a dei privati cittadini, quali sono i c.d. “ispettori ambientali”, e quindi il loro impiego per assolvere funzioni di vigilanza o di controllo che ecceda la mera e semplice segnalazione che può fare chiunque alle forze di polizia locale e nazionale è abusivo e abusante.
Sono oltre 10 anni che lo Stato ha ribadito “…che l’istituzione della figura di Ispettore ambientale non trova fondamento nella specifica disciplina dettata in materia di smaltimento dei rifiuti di cui al D.Lgs. n. 152/2006, né in altra normativa statale.” da cui ne deriva “...l’impossibilità di riconoscere al personale le funzioni di controllo e accertamento degli illeciti commessi in violazione del regolamento comunale in materia di rifiuti urbani tenuto conto che tali funzioni rientrano nella sfera delle funzioni pubbliche di polizia amministrativa locale, riconosciute esclusivamente in capo agli addetti al Servizio e/o al Corpo di polizia municipale dei Comuni singoli o associati.” (Ministero dell’Interno, Dipartimento per gli Affari Interni e Territoriali, 26/11/2013).
Coscienti di questi limiti speso le regioni usano degli artifici semantici, aggiungendo aggettivi evocativi di competenze in tema ambientali a soggetti privati volontari, come nel caso delle Guarie ambientali zoofile o alle Guardie ecozoofile, la cui competenza ad accertare violazioni amministrative è legittimamente attribuita dalla legge dello Stato ma solo per le norme che disciplinano agli animali d’affezione (art. 6 c.2 l. 189/200411) o delle Guardie ecovenatorie, che anche in questo caso hanno competenza ad accertare violazioni amministrative per espressa previsione normativa ma limitatamente a quelle relative all’attività venatoria (art. 27 c.1 lett. b l. 157/199212).
Eppure le amministrazioni locali continuano a impiegare queste figure in maniera illegittima ed illecita per accertare le violazioni ai regolamenti comunali in tema di rifiuti, scaricando la responsabilità penale, che è sempre personale, sui singoli soggetti che, in buona fede, credono di svolgere una funzione lecita e soprattutto di pubblica utilità.
In molti casi le stesse regioni si rettificano e riducono le illusioni create, come nel caso della Regione Siciliana (Assessorato Regionale dell’Energia e dei Servizi di Pubblica Utilità, nota prot. 9747 del 23/09/19) che, dopo aver fornito un parere favorevole sulla legittimità ha poi ribadito per gli ispettori volontari ambientali “…l’ìmpossibìlità di riconoscere al citato personale (che di regola presta il proprio servizio a titolo volontario e gratuito) le funzioni di controllo e accertamento di illeciti commessi in violazione del regolamento comunale in materia di rifiuti urbani..:“, illeciti che non possono essere sanzionati dai regolamenti comunali, come ha ribadito la Suprema Corte con Sentenza del 24/10/2023.
Certamente, laddove essi siano previste da norme regionali in tema di polizia amministrativa locale il loro ruolo rispetta la riserva di legge ma cosa possono accertare queste figure se i comuni non possono imporre alcuna sanzione per violazione dei loro regolamenti comunali in tema ambientale, come si è già detto.
A maggior ragione dal 10/10/2023, con l’entrata in vigore della riforma introdotta dalla legge 137/2023, le ipotesi sanzionatorie in tema di rifiuti sono quasi tutte di natura penale residuando ipotesi amministrative nel campo di applicazione dell’art. 15 del Codice della Strada che richiede, quindi, la qualifica di agente di polizia stradale (art. 11 c. 1 punto a CdS) che nessuna norma regionale può attribuire al di fuori dei soggetti previsti dalla legge dello Stato (art. 12 CdS)?
NOTE
[1] Costituzione, art. 117 «2. Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: [… omissis …]
l) giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa; [… omissis …]».
[2] Codice di Procedura Penale, art. 57 (Ufficiali e agenti di polizia giudiziaria) «1. Salve le disposizioni delle leggi speciali, sono ufficiali di polizia giudiziaria: a) i dirigenti, i commissari, gli ispettori, i sovrintendenti e gli altri appartenenti alla polizia di Stato ai quali l’ordinamento dell’amministrazione della pubblica sicurezza riconosce tale qualità; b) gli ufficiali superiori e inferiori e i sottufficiali dei carabinieri, della guardia di finanza, degli agenti di custodia e del corpo forestale dello Stato nonché gli altri appartenenti alle predette forze di polizia ai quali l’ordinamento delle rispettive amministrazioni riconosce tale qualità; c) il sindaco dei comuni ove non abbia sede un ufficio della polizia di Stato ovvero un comando dell’arma dei carabinieri o della guardia di finanza. 2. Sono agenti di polizia giudiziaria: a) il personale della polizia di Stato al quale l’ordinamento dell’amministrazione della pubblica sicurezza riconosce tale qualità; b) i carabinieri, le guardie di finanza, gli agenti di custodia, le guardie forestali e, nell’ambito territoriale dell’ente di appartenenza, le guardie delle province e dei comuni quando sono in servizio. 3. Sono altresì ufficiali e agenti di polizia giudiziaria, nei limiti del servizio cui sono destinate e secondo le rispettive attribuzioni, le persone alle quali le leggi e i regolamenti attribuiscono le funzioni previste dall’articolo 55.».
[3] l. 689/1981 “Modifiche al sistema penale“, art. 13 (Atti di accertamento) «1. Gli organi addetti al controllo sull’osservanza delle disposizioni per la cui violazione è prevista la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro possono, per l’accertamento delle violazioni di rispettiva competenza, assumere informazioni e procedere a ispezioni di cose e di luoghi diversi dalla privata dimora, a rilievi segnaletici, descrittivi e fotografici e ad ogni altra operazione tecnica.».
[4] Legge 689/1981 “Modifiche al sistema penale“, art. 13 «4. All’accertamento delle violazioni punite con la sanzione amministrativa del pagamento di una somma di denaro possono procedere anche gli ufficiali e gli agenti di polizia giudiziaria, i quali, oltre che esercitare i poteri indicati nei precedenti commi, possono procedere, quando non sia possibile acquisire altrimenti gli elementi di prova, a perquisizioni in luoghi diversi dalla privata dimora, previa autorizzazione motivata del pretore del luogo ove le perquisizioni stesse dovranno essere effettuate.».
[5] Codice Penale, art. 357 (Nozione del pubblico ufficiale) «1. Agli effetti della legge penale, sono pubblici ufficiali coloro i quali esercitano una pubblica funzione legislativa, giudiziaria o amministrativa. 2. Agli stessi effetti è pubblica la funzione amministrativa disciplinata da norme di diritto pubblico e da atti autoritativi e caratterizzata dalla formazione e dalla manifestazione della volontà della pubblica amministrazione o dal suo svolgersi per mezzo di poteri autoritativi o certificativi.».
[6] Costituzione, art. 23 «Nessuna prestazione personale o patrimoniale può essere imposta se non in base alla legge».
[7] Costituzione, art. 117 «2. Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: [… omissis …]
s) tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali. [… omissis …]».
[8] Legge 65/1986 “Legge-quadro sull’ordinamento della polizia municipale”, art. 6 (Legislazione regionale in materia di polizia municipale) «2. Le regioni provvedono con legge regionale a: 1) stabilire le norme generali per la istituzione del servizio tenendo conto della classe alla quale sono assegnati i comuni; 2) promuovere servizi ed iniziative per la formazione e l’aggiornamento del personale addetto al servizio di polizia municipale; 3) promuovere tra i comuni le opportune forme associative con idonee iniziative di incentivazione; 4) determinare le caratteristiche delle uniformi e dei relativi distintivi di grado per gli addetti al servizio di polizia municipale dei comuni della regione stessa e stabilire i criteri generali concernenti l’obbligo e le modalità d’uso. Le uniformi devono essere tali da escludere la stretta somiglianza con le uniformi delle Forze di polizia e delle Forze armate dello Stato; 5) disciplinare le caratteristiche dei mezzi e degli strumenti operativi in dotazione ai Corpi o ai servizi, fatto salvo quanto stabilito dal comma 5 del precedente articolo 5.».
[9] Costituzione, art. 117 «2. Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: [… omissis …]
h) ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale; [… omissis …]».
[10] Costituzione, art. 117 «6. La potestà regolamentare spetta allo Stato nelle materie di legislazione esclusiva, salva delega alle Regioni. La potestà regolamentare spetta alle Regioni in ogni altra materia. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell’organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite.».
[11] Legge 189/2004 “Disposizioni concernenti il divieto di maltrattamento degli animali, nonché di impiego degli stessi in combattimenti clandestini o competizioni non autorizzate“, art. 6 (Vigilanza) «2. La vigilanza sul rispetto della presente legge e delle altre norme relative alla protezione degli animali è affidata anche, con riguardo agli animali di affezione, nei limiti dei compiti attribuiti dai rispettivi decreti prefettizi di nomina, ai sensi degli articoli 55 e 57 . del codice di procedura penale, alle guardie particolari giurate delle associazioni protezionistiche e zoofile riconosciute».
[12] Legge 157/1992 “Norme per la protezione della fauna selvatica omeoterma e per il prelievo venatorio“, art. 27 (Vigilanza venatoria) « 1. La vigilanza sulla applicazione della presente legge e delle leggi regionali è affidata: [… omissis …] b) alle guardie volontarie delle associazioni venatorie, agricole e di protezione ambientale nazionali presenti nel Comitato tecnico faunistico-venatorio nazionale e a quelle delle associazioni di protezione ambientale riconosciute dal Ministero dell’ambiente, alle quali sia riconosciuta la qualifica di guardia giurata ai sensi del testo unico delle leggi di pubblica sicurezza, approvato con regio decreto 18 giugno 1931, n. 773.».
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