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Diritto Luigi De Simone NOTIZIE

IL SILENZIO ASSENSO ANCHE PER L’AUTORIZZAZIONE PAESAGGISTICA? (Consiglio di Stato n. 8610/2023), Luigi De Simone

E se la ritardataria è la Soprintendenza?

Luigi De Simone

Abstract: Con questo approfondimento si cercherà di mettere un punto sulla valenza del silenzio della Soprintendenza, competente al rilascio del nulla-osta paesaggistico, ex articolo 146 D. Lgs. 22  gennaio 2004, n. 42 “Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137” (c.d. “Codice dei beni culturali e del paesaggio”), con l’aiuto di una lunghissima sentenza di Palazzo Spada.

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Una lunghissima e certosina sentenza di Palazzo Spada ha affrontato la valenza e gli effetti del silenzio della Soprintendenza nel “non” rilasciare il parere di propria competenza, ex articolo 146 D. Lgs. 22  gennaio 2004, n. 421Codice dei beni culturali e del paesaggio, ai sensi dell’articolo 10 della legge 6 luglio 2002, n. 137” (c.d. “Codice dei beni culturali e del paesaggio”), per lavori da effettuare in una zona paesaggisticamente vincolata.

Il Collegio giudicante ha affermato, dopo una brillante dissertazione, che anche per il rilascio del parere vincolante della Soprintendenza, in caso di inerzia della stessa, matura il silenzio assenso c.d. “orizzontale”2, ai sensi dell’articolo 17-bis della legge 7 agosto 1990,  n. 2413, conclusione che prima del 2020 era tutt’altro che scontata4. Inoltre la ricostruzione dei giudicanti affronta varie tematiche ed effettua un’appasionante excursus storico sulla normativa di riferimento.

Prima di effettuare una panoramica sul ragionamento dei giudici di secondo grado, occorre premettere che il caso riguardava il ricorso avente ad oggetto la realizzazione di una struttura alberghiera in un Comune a forte attrazione turistica. Su richiesta del permesso di costruire e della relativa autorizzazione paesaggistica, prodromica al rilascio del citato permesso, il Comune aveva indetto una conferenza di servizi, al fine di acquisire tutti i pareri necessari. In sostanza la Soprintendenza, dopo aver richiesto un’integrazione documentale alla parte, emanava un diniego al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, molto tempo dopo il decorso dei quarantacinque giorni concessi dalla norma (quasi undici mesi di ritardo). A seguito del diniego il Comune, pur in presenza di un intervento dal punto di vista urbanistico conforme al Piano Regolatore Generale e alle norme di attuazione vigenti, rigettava la richiesta del privato. Il TAR Campania, sezione Salerno, con sentenza n. 2946 del 4 novembre 2022, accoglieva il ricorso della parte. La Soprintendenza ricorreva al giudice di secondo grado che, in estrema sintesi, affermava che il diniego della stessa Soprintendenza al rilascio dell’autorizzazione paessaggistica era giuridicamente inesistente in quanto reso oltre il termine perentorio previsto per legge.
Come anticipato, il Consiglio di Stato al fine di giungere alla decisione appena accennata effettua un affascinante percorso storico. Inizia analizzando la normativa vigente prima dell’approvazione della Legge 7 agosto 2015 n. 124, c.d. “riforma Madia” e rubricata Deleghe al Governo in materia di riorganizzazione delle amministrazioni pubbliche”. In tale epoca aveva rilievo il c.d. silenzio devolutivo, nel senso che, in caso di ritardo della Soprintendenza, il Comune aveva il dovere funzionale di decidere da solo seppure la citata autorità statale poteva esprimere il suo parere anche dopo il decorso dei 45 giorni e fino all’emissione del provvedimento finale del Comune. Il provvedimento tardivo della Soprintendenza non era né nullo, né annullabile, ma perdeva solo la sua efficacia vincolante, degradando a mero parere obbligatorio, che doveva però essere comunque preso in considerazione dal Comune che non aveva ancora provveduto, con conseguente obbligo motivazionale specifico in caso di diverso avviso rispetto al parere. Ne derivava che, in conseguenza del  silenzio-devolutivo, l’autorizzazione paesaggistica veniva imputata esclusivamente al Comune, diversamente al caso del silenzio-assenso ove la decisione era riconducibile (in co-decisione) ad entrambe le amministrazioni.

Con la riforma Madia è cambiata la procedura riconoscendo, invece, l’applicazione del silenzio-assenso “orizzontale” tra pubbliche amministrazioni,  previsto dal citato art. 17-bis, configurabile anche nel caso in cui l’atto di assenso (di una P.A. su uno schema di provvedimento predisposto da altra P.A.), provenga da un’amministrazione preposta alla cura di interessi sensibili, a seguito dell’inerzia dell’altra P.A. interessata e tenuta a rilasciare parere di competenza. In particolare il comma 3 della norma citata  precisa che il silenzio-assenso, in caso di mancata pronuncia, si forma anche allorché le amministrazioni chiamate a pronunciarsi, a fini decisori, sono quelle preposte alla tutela dell’ambiente, del paesaggio, dei beni culturali e della salute, come nel caso affrontato. In tale direzione già rilevante è il parere del Consiglio di Stato, comm. spec., 23 giugno 2016, n. 1640, reso su uno specifico quesito posto dal Ministro per la semplificazione e la pubblica amministrazione.

Secondo Palazzo Spada l’orientamento contrario, esistente fino al 2021, che escludeva l’operatività del meccanismo del silenzio-assenso in relazione alle fattispecie di tutela degli interessi paesaggistici, incontra, ad avviso del Collegio, obiezioni difficilmente superabili. I Giudici hanno ritenuto nella fattispecie di cui all’art. 17-bis più volte citato, disciplinante il silenzio assenso, che si configuri una decisione “a doppia chiave” e, sostanzialmente, un’ipotesi di cogestione della funzione (c.d. decisione pluristrutturata). Infatti, da un lato l’Amministrazione interpellata ha l’obbligo di agire tempestivamente, manifestando prontamente le proprie perplessità sullo schema di provvedimento ricevuto, rappresentando eventuali esigenze istruttorie o adottando espressamente il proprio avviso su quanto richiesto e, dall’altro, l’Amministrazione procedente ha l’obbligo  di valutare comunque l’interesse pubblico affidato alla cura dell’Amministrazione rimasta inerte, assumendo, all’esito della formazione del silenzio-assenso, ex art. 17-bis, una decisione conclusiva del procedimento (comunque necessaria) che tenga in debita considerazione anche l’interesse pubblico sotteso all’atto di assenso implicitamente acquisito.

Seguendo il percorso storico notiamo che a supporto della tesi della formazione del silenzio-assenso, dopo la riforma Madia, il Collegio cita il D.P.R. 13 febbraio 2017, n. 31 rubricato “Regolamento recante individuazione degli interventi esclusi dall’autorizzazione paesaggistica o sottoposti a procedura autorizzatoria semplificata” che, all’articolo 11 “Semplificazioni procedimentali”, comma 9, prevede espressamente che “in caso di mancata espressione del parere vincolante del Soprintendente nei tempi previsti dal comma 5, si forma il silenzio assenso ai sensi dell’articolo 17-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni e l’amministrazione procedente provvede al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica”.

Secondo i giudici di secondo grado il citato articolo 17-bis è, quindi, destinato ad applicarsi solo ai procedimenti caratterizzati da una fase decisoria pluristrutturata e, dunque, nei casi in cui l’atto da acquisire, al di là del nomen iuris, abbia valenza co-decisoria, ovvero quando le due Amministrazioni (quella titolare del procedimento e quella interpellata) condividano la funzione decisoria, nel senso che entrambe devono essere titolari di una funzione decisoria sostanziale.

In sostanza i meccanismi di semplificazione dell’azione amministrativa non vanno visti come una forma di sacrificio dell’interesse pubblico ma, al contrario, come strumenti funzionali ad assicurare una cura efficace, tempestiva e pronta dello stesso, con il minore onere possibile per la collettività e per i singoli. Essi trovano, quindi, un fondamento nel principio del buon andamento dell’azione amministrativa, ex articolo 97 Cost., che postula anche l’efficienza e la tempestività di quest’ultima. L’introduzione di rimedi di semplificazione dissuasivi e stigmatizzanti il silenzio contribuisce, quindi, a dare piena attuazione al principio di trasparenza dell’azione amministrativa evitando che l’arresto del procedimento avvenga per l’inerzia di qualcuno.

Secondo il Consiglio di Stato anche la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 160 depositata il 22 luglio 2021, ha, in altri termini, ritenuto preclusa alla legislazione regionale la possibilità di introdurre ipotesi di silenzio-assenso (ulteriori rispetto a quelle previste dalla legislazione statale) in procedimenti diretti alla tutela di interessi sensibili.

Continuando il percorso storico delle norme i Giudici, dopo aver citato il D.P.R. del 2017, menzionano il nuovo comma 8-bis dell’articolo 2 della Legge sul procedimento amministrativo, introdotto dal “Decreto semplificazioni” del 2020.  Secondo questi ultimi, tale disposizione, riferendosi espressamente alle fattispecie del silenzio maturato nel corso di una conferenza di servizi ex art. 14-bis e nell’ambito dell’istituto di cui all’art. 17-bis della Legge sul procedimento amministrativo, afferma inequivocabilmente il principio secondo cui le determinazioni tardive sono irrilevanti in quanto prive di effetti nei confronti dell’autorità competente, e non soltanto prive di carattere vincolante. Sotto il profilo teleologico, infine, la locuzione utilizzata dal legislatore mira a chiarire definitivamente che l’organo che si pronuncia tardivamente ha perso il potere di decidere: dunque il suo atto, adottato in carenza di potere relativamente ad uno specifico progetto, è privo di effetti nell’ordinamento amministrativo.

In conclusione, alla luce delle complessive considerazioni che precedono, secondo il Consiglio di Stato il parere della Soprintendenza reso tardivamente nell’ambito di una conferenza di servizi è tamquam non esset (come se non esistesse), rendendo illegittima la decisione del Comune di diniegare il rilascio del titolo edilizio per il complesso alberghiero, basata sul mancato rilascio del parere di competenza della predetta autorità statale.


NOTE

  1. 146 rubricato “Autorizzazione” – comma 1. I proprietari, possessori o detentori a qualsiasi titolo di immobili ed aree di interesse paesaggistico, tutelati dalla legge, a termini dell’articolo 142, o in base alla legge, a termini degli articoli 136143, comma 1, lettera d), e 157, non possono distruggerli, né introdurvi modificazioni che rechino pregiudizio ai valori paesaggistici oggetto di protezione. – comma 2. I soggetti di cui al comma 1 hanno l’obbligo di presentare alle amministrazioni competenti il progetto degli interventi che intendano intraprendere, corredato della prescritta documentazione, ed astenersi dall’avviare i lavori fino a quando non ne abbiano ottenuta l’autorizzazione. – comma 3.  La documentazione a corredo del progetto è preordinata alla verifica della compatibilità fra interesse paesaggistico tutelato ed intervento progettato. Essa è individuata, su proposta del Ministro, con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri, d’intesa con la Conferenza Stato-regioni, e può essere aggiornata o integrata con il medesimo procedimento. – comma 4.  L’autorizzazione paesaggistica costituisce atto autonomo e presupposto rispetto al permesso di costruire o agli altri titoli legittimanti l’intervento urbanistico-edilizio. Fuori dai casi di cui all’articolo 167, commi 4 e 5, l’autorizzazione non può essere rilasciata in sanatoria successivamente alla realizzazione, anche parziale, degli interventi. L’autorizzazione è efficace per un periodo di cinque anni, scaduto il quale l’esecuzione dei progettati lavori deve essere sottoposta a nuova autorizzazione. I lavori iniziati nel corso del quinquennio di efficacia dell’autorizzazione possono essere conclusi entro e non oltre l’anno successivo la scadenza del quinquennio medesimo. Il termine di efficacia dell’autorizzazione decorre dal giorno in cui acquista efficacia il titolo edilizio eventualmente necessario per la realizzazione dell’intervento, a meno che il ritardo in ordine al rilascio e alla conseguente efficacia di quest’ultimo non sia dipeso da circostanze imputabili all’interessato. – comma 5.  Sull’istanza di autorizzazione paesaggistica si pronuncia la regione, dopo avere acquisito il parere vincolante del soprintendente in relazione agli interventi da eseguirsi su immobili ed aree sottoposti a tutela dalla legge o in base alla legge, ai sensi del comma 1, salvo quanto disposto all’articolo 143, commi 4 e 5. Il parere del Soprintendente, all’esito dell’approvazione delle prescrizioni d’uso dei beni paesaggistici tutelati, predisposte ai sensi degli articoli 140, comma 2, 141, comma 1, 141-bis143, comma 1, lettere b), c) e d), nonché della positiva verifica da parte del Ministero su richiesta della regione interessata, dell’avvenuto adeguamento degli strumenti urbanistici, assume natura obbligatoria non vincolante ed è reso nel rispetto delle previsioni e delle prescrizioni del piano paesaggistico, entro il termine di quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti, decorsi i quali l’amministrazione competente provvede sulla domanda di autorizzazione. – comma 6.  La regione esercita la funzione autorizzatoria in materia di paesaggio avvalendosi di propri uffici dotati di adeguate competenze tecnico-scientifiche e idonee risorse strumentali. Può tuttavia delegarne l’esercizio, per i rispettivi territori, a province, a forme associative e di cooperazione fra enti locali come definite dalle vigenti disposizioni sull’ordinamento degli enti locali, agli enti parco, ovvero a comuni, purché gli enti destinatari della delega dispongano di strutture in grado di assicurare un adeguato livello di competenze tecnico-scientifiche nonché di garantire la differenziazione tra attività di tutela paesaggistica ed esercizio di funzioni amministrative in materia urbanistico-edilizia. – comma 7.  L’amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, ricevuta l’istanza dell’interessato, verifica se ricorrono i presupposti per l’applicazione dell’articolo 149, comma 1, alla stregua dei criteri fissati ai sensi degli articoli 140, comma 2, 141, comma 1, 141-bis e 143, comma 1 lettere b), c) e d). Qualora detti presupposti non ricorrano, l’amministrazione verifica se l’istanza stessa sia corredata della documentazione di cui al comma 3, provvedendo, ove necessario, a richiedere le opportune integrazioni e a svolgere gli accertamenti del caso. Entro quaranta giorni dalla ricezione dell’istanza, l’amministrazione effettua gli accertamenti circa la conformità dell’intervento proposto con le prescrizioni contenute nei provvedimenti di dichiarazione di interesse pubblico e nei piani paesaggistici e trasmette al soprintendente la documentazione presentata dall’interessato, accompagnandola con una relazione tecnica illustrativa nonché con una proposta di provvedimento, e dà comunicazione all’interessato dell’inizio del procedimento e dell’avvenuta trasmissione degli atti al soprintendente, ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di procedimento amministrativo. – comma 8. Il soprintendente rende il parere di cui al comma 5, limitatamente alla compatibilità paesaggistica del progettato intervento nel suo complesso ed alla conformità dello stesso alle disposizioni contenute nel piano paesaggistico ovvero alla specifica disciplina di cui all’articolo 140, comma 2, entro il termine di quarantacinque giorni dalla ricezione degli atti. Il soprintendente, in caso di parere negativo, comunica agli interessati il preavviso di provvedimento negativo ai sensi dell’articolo 10-bis della legge 7 agosto 1990, n. 241. Entro venti giorni dalla ricezione del parere, l’amministrazione provvede in conformità. – comma 9. Decorsi inutilmente sessanta giorni dalla ricezione degli atti da parte del soprintendente senza che questi abbia reso il prescritto parere, l’amministrazione competente provvede comunque sulla domanda di autorizzazione. Con regolamento da emanarsi ai sensi dell’articolo 17, comma 2, della legge 23 agosto 1988, n. 400, entro il 31 dicembre 2008, su proposta del Ministro d’intesa con la Conferenza unificata, salvo quanto previsto dall’articolo 3 del decreto legislativo 28 agosto 1997, n. 281, sono stabilite procedure semplificate per il rilascio dell’autorizzazione in relazione ad interventi di lieve entità in base a criteri di snellimento e concentrazione dei procedimenti, ferme, comunque, le esclusioni di cui agli articoli 19, comma 1 e 20, comma 4 della legge 7 agosto 1990, n. 241 e successive modificazioni. – comma 10.  Decorso inutilmente il termine indicato all’ultimo periodo del comma 8 senza che l’amministrazione si sia pronunciata, l’interessato può richiedere l’autorizzazione in via sostitutiva alla regione, che vi provvede, anche mediante un commissario ad acta, entro sessanta giorni dal ricevimento della richiesta. Qualora la regione non abbia delegato gli enti indicati al comma 6 al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica, e sia essa stessa inadempiente, la richiesta del rilascio in via sostitutiva è presentata al soprintendente. – comma 11.  L’autorizzazione paesaggistica è trasmessa, senza indugio, alla soprintendenza che ha reso il parere nel corso del procedimento, nonché, unitamente allo stesso parere, alla regione ovvero agli altri enti pubblici territoriali interessati e, ove esistente, all’ente parco nel cui territorio si trova l’immobile o l’area sottoposti al vincolo. – comma 12.  L’autorizzazione paesaggistica è impugnabile, con ricorso al tribunale amministrativo regionale o con ricorso straordinario al Presidente della Repubblica, dalle associazioni portatrici di interessi diffusi individuate ai sensi delle vigenti disposizioni di legge in materia di ambiente e danno ambientale, e da qualsiasi altro soggetto pubblico o privato che ne abbia interesse. Le sentenze e le ordinanze del Tribunale amministrativo regionale possono essere appellate dai medesimi soggetti, anche se non abbiano proposto ricorso di primo grado. comma 13.  Presso ogni amministrazione competente al rilascio dell’autorizzazione paesaggistica è istituito un elenco delle autorizzazioni rilasciate, aggiornato almeno ogni trenta giorni e liberamente consultabile, anche per via telematica, in cui è indicata la data di rilascio di ciascuna autorizzazione, con la annotazione sintetica del relativo oggetto. Copia dell’elenco è trasmessa trimestralmente alla regione e alla soprintendenza, ai fini dell’esercizio delle funzioni di vigilanza. – comma 14.  Le disposizioni dei commi da 1 a 13 si applicano anche alle istanze concernenti le attività di coltivazione di cave e torbiere nonché per le attività minerarie di ricerca ed estrazione incidenti sui beni di cui all’articolo 134. – comma 15. (comma abrogato). – comma 16.  Dall’attuazione del presente articolo non devono derivare nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica.
  2. Per silenzio assenso “orizzontale” si intende quello operante nei procedimenti che prevedano una fase co-decisoria necessaria di competenza di altra P.A., che si contrappone al silenzio assenso “verticale” ove il rapporto è tra la P.A. ed il privato.
  3. Art. 17-bis rubricato “Effetti del silenzio e dell’inerzia nei rapporti tra amministrazioni pubbliche e tra amministrazioni pubbliche e gestori di beni o servizi pubblici”
    – comma 1. Nei casi in cui è prevista l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni pubbliche e di gestori di beni o servizi pubblici, per l’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di altre amministrazioni pubbliche, le amministrazioni o i gestori competenti comunicano il proprio assenso, concerto o nulla osta entro trenta giorni dal ricevimento dello schema di provvedimento, corredato della relativa documentazione, da parte dell’amministrazione procedente. Esclusi i casi di cui al comma 3, quando per l’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi è prevista la proposta di una o più amministrazioni pubbliche diverse da quella competente ad adottare l’atto, la proposta stessa è trasmessa entro trenta giorni dal ricevimento della richiesta da parte di quest’ultima amministrazione. Il termine è interrotto qualora l’amministrazione o il gestore che deve rendere il proprio assenso, concerto o nulla osta rappresenti esigenze istruttorie o richieste di modifica, motivate e formulate in modo puntuale nel termine stesso. In tal caso, l’assenso, il concerto o il nulla osta è reso nei successivi trenta giorni dalla ricezione degli elementi istruttori o dello schema di provvedimento; lo stesso termine si applica qualora dette esigenze istruttorie siano rappresentate dall’amministrazione proponente nei casi di cui al secondo periodo. Non sono ammesse ulteriori interruzioni di termini. – comma 2.  Decorsi i termini di cui al comma 1 senza che sia stato comunicato l’assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito. Esclusi i casi di cui al comma 3, qualora la proposta non sia trasmessa nei termini di cui al comma 1, secondo periodo, l’amministrazione competente può comunque procedere. In tal caso, lo schema di provvedimento, corredato della relativa documentazione, è trasmesso all’amministrazione che avrebbe dovuto formulare la proposta per acquisirne l’assenso ai sensi del presente articolo. In caso di mancato accordo tra le amministrazioni statali coinvolte nei procedimenti di cui al comma 1, il Presidente del Consiglio dei ministri, previa deliberazione del Consiglio dei ministri, decide sulle modifiche da apportare allo schema di provvedimento. – comma 3.  Le disposizioni dei commi 1 e 2 si applicano anche ai casi in cui è prevista l’acquisizione di assensi, concerti o nulla osta comunque denominati di amministrazioni preposte alla tutela ambientale, paesaggistico-territoriale, dei beni culturali e della salute dei cittadini, per l’adozione di provvedimenti normativi e amministrativi di competenza di amministrazioni pubbliche. In tali casi, ove disposizioni di legge o i provvedimenti di cui all’articolo 2non prevedano un termine diverso, il termine entro il quale le amministrazioni competenti comunicano il proprio assenso, concerto o nulla osta è di novanta giorni dal ricevimento della richiesta da parte dell’amministrazione procedente. Decorsi i suddetti termini senza che sia stato comunicato l’assenso, il concerto o il nulla osta, lo stesso si intende acquisito. – comma 4. Le disposizioni del presente articolo non si applicano nei casi in cui disposizioni del diritto dell’Unione europea richiedano l’adozione di provvedimenti espressi. 
  1. prima dell’introduzione del nuovo comma 8-bis, art. 2, legge n. 241/90, introdotto dal Decreto Legge “c.d. decreto semplificazioni” 16 luglio 2020 n. 76, convertito con legge 11 settembre 2020 n. 120 che recita testualmente “Le determinazioni relative ai provvedimenti, alle autorizzazioni, ai pareri, ai nulla osta e agli atti di assenso comunque denominati, adottate dopo la scadenza dei termini di cui agli articoli 14-bis, comma 2, lettera c)17-bis, commi 1 e 320, comma 1, ovvero successivamente all’ultima riunione di cui all’articolo 14-ter, comma 7, nonché i provvedimenti di divieto di prosecuzione dell’attività e di rimozione degli eventuali effetti, di cui all’articolo 19, commi 3 e 6-bis, primo periodo, adottati dopo la scadenza dei termini ivi previsti, sono inefficaci, fermo restando quanto previsto dall’articolo 21-nonies, ove ne ricorrano i presupposti e le condizioni.”

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