Le Parole delle istituzioni non sono mai Neutre

di Valerio Sepiesti

Linguaggio organizzativo, identità professionale e creazione di valore pubblico nelle polizie di prossimità

Abstract: Gli uffici pubblici sono spesso nominati in base alle attività che svolgono: ufficio protocollo, ufficio verbali, ufficio tecnico, polizia stradale, infortunistica. Questa tassonomia, apparentemente neutra, riflette una cultura organizzativa centrata sui procedimenti e sulle competenze formali. Tuttavia, una pubblica amministrazione orientata alla produzione di valore pubblico dovrebbe interrogarsi non soltanto su ciò che fa, ma sul perché lo fa e sul beneficio che produce per la comunità. Analizzando il caso della Polizia Locale, il contributo propone una riflessione sul rapporto tra linguaggio istituzionale, identità professionale e finalità dell’azione pubblica. La tesi è che modificare il nome delle strutture organizzative – passando dal “cosa si fa” al “valore che si genera” – non sia un semplice esercizio lessicale, ma un atto di leadership, capace di rafforzare senso di appartenenza, motivazione e comprensione sociale della funzione pubblica esercitata.

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Le parole che costruiscono l’organizzazione

Le amministrazioni pubbliche sono organizzazioni giuridiche prima ancora che strutture materiali: esistono attraverso norme, competenze, procedimenti, responsabilità, atti e relazioni tra organi, ma assumono una forma riconoscibile anche attraverso il linguaggio con cui descrivono sé stesse, perché ogni ufficio, area, servizio o settore viene collocato all’interno dell’architettura amministrativa mediante una denominazione che non si limita a distinguerlo dagli altri, bensì ne comunica implicitamente la funzione, ne circoscrive il significato e orienta le aspettative di chi vi opera e di chi, dall’esterno, vi entra in relazione.

Dire “Ufficio Verbali” significa individuare un’attività e il relativo procedimento; parlare di “Servizi di supporto alla Sicurezza” significa invece collocare quella medesima attività entro una finalità sistemica più ampia. La denominazione “Polizia Stradale” richiama immediatamente una materia, mentre “Presidio e tutela della comunità” restituisce il risultato al quale quella funzione concorre; analogamente, l’espressione “Polizia Edilizia, Commerciale e Giudiziaria” descrive un insieme eterogeneo di attribuzioni tecniche, mentre “Tutela della Legalità” prova a rappresentarne il denominatore istituzionale comune. Nessuna delle due modalità è, in sé, giuridicamente più corretta dell’altra, poiché le competenze continuano a derivare dalla legge e dagli atti organizzativi dell’ente, ma la diversa scelta lessicale modifica la prospettiva attraverso cui l’organizzazione interpreta e comunica la propria attività.

Le parole, dunque, non descrivono semplicemente ciò che un’amministrazione è già: partecipano, almeno in parte, alla costruzione della sua identità. Un appartenente alla Polizia Locale assegnato a un “Ufficio Verbali” può essere indotto a percepire il proprio lavoro prevalentemente attraverso la successione di notificazioni, pagamenti, ricorsi, termini e adempimenti; lo stesso operatore, inserito all’interno di un’area definita “Servizi di supporto alla Sicurezza”, continuerebbe a svolgere identiche attività sotto il profilo tecnico, ma potrebbe riconoscerle con maggiore immediatezza come componenti di un sistema più vasto, necessario al funzionamento del Comando, alla certezza delle procedure e alla qualità della relazione con il cittadino. La differenza non riguarda, quindi, la sostanza giuridica delle mansioni, ma la cultura organizzativa entro la quale quelle mansioni vengono interpretate.

Il limite dell’organizzazione descritta soltanto per funzioni

La pubblica amministrazione italiana è storicamente costruita secondo una logica funzionale che continua ad assolvere una funzione essenziale di chiarezza, responsabilità e imputazione delle competenze: protocollo, tributi, edilizia privata, commercio, viabilità, contenzioso, verbali e polizia amministrativa sono denominazioni che consentono di comprendere con immediatezza quale struttura sia competente per un determinato procedimento e quale segmento organizzativo sia chiamato a risponderne.

Il problema non nasce dall’esistenza di questo modello, che rimane indispensabile, ma dalla sua trasformazione nell’unica possibile grammatica dell’organizzazione. Quando l’amministrazione arriva a raccontare sé stessa esclusivamente attraverso ciò che fa, il procedimento tende a coincidere con l’identità dell’ufficio e quest’ultima, a sua volta, con l’identità professionale di chi vi lavora; la struttura organizzativa viene così letta dal punto di vista dell’adempimento anziché della finalità, mentre l’attività amministrativa rischia di apparire come una successione di pratiche separate, scarsamente riconducibili a una missione complessiva.

La Polizia Locale rende particolarmente evidente questa tensione, perché concentra al proprio interno una pluralità di competenze difficilmente riconducibili a un’unica materia: sicurezza urbana, polizia stradale, rilevamento dei sinistri, polizia giudiziaria, edilizia, ambiente, commercio, mercati, occupazioni di suolo pubblico, notificazioni, contenzioso sanzionatorio, front office, centrale operativa, videosorveglianza e numerose ulteriori attività che variano in funzione della dimensione dell’ente, dell’organizzazione territoriale e delle scelte operate dalle amministrazioni.

La Relazione CNEL sui servizi pubblici 2025, elaborata nell’ambito di un percorso istruttorio che ha coinvolto anche il sistema delle autonomie locali, restituisce del resto una rappresentazione ampia e poliedrica delle attività della Polizia Locale, evidenziando come esse non siano riconducibili alla sola dimensione stradale ma comprendano profili ambientali, amministrativi, giudiziari, tributari e di sicurezza urbana.¹ Proprio l’estensione delle competenze induce soprattutto i Comandi di maggiori dimensioni a moltiplicare nuclei, uffici e articolazioni specialistiche, secondo una razionalità organizzativa pienamente comprensibile che, tuttavia, mantiene l’attenzione prevalentemente sul “che cosa facciamo”, lasciando più sullo sfondo la domanda relativa al “perché lo facciamo” e al beneficio collettivo cui ciascuna funzione concorre.

Dal procedimento al Valore Pubblico

La transizione dal linguaggio delle funzioni a quello delle finalità si inserisce in una trasformazione più ampia della cultura amministrativa, progressivamente orientata a valutare l’azione pubblica non soltanto in ragione della conformità formale dei procedimenti o della quantità di attività svolte, ma anche attraverso la capacità di generare effetti apprezzabili sulla vita della comunità.

La nozione di Valore Pubblico, intesa quale livello complessivo di benessere economico, sociale, ambientale, sanitario e multidimensionale generato o co-generato dall’azione amministrativa rispetto a una situazione di partenza,² rappresenta sotto questo profilo un mutamento significativo, poiché sposta il centro dell’attenzione dall’organizzazione considerata in sé alla relazione tra risorse, performance, attività e risultato pubblico. L’amministrazione non è più chiamata soltanto a dimostrare di avere correttamente esercitato una competenza, ma deve interrogarsi sulla capacità di quell’esercizio di produrre un miglioramento riconoscibile per gli stakeholder ai quali la propria azione è destinata.

Il Piano integrato di attività e organizzazione – PIAO ha ulteriormente rafforzato questa prospettiva, proponendosi come luogo di integrazione tra programmazione, performance, organizzazione, fabbisogni, prevenzione della corruzione, qualità dei servizi e creazione di Valore Pubblico.³ Non si tratta di sostenere che la denominazione di un ufficio debba riprodurre gli obiettivi programmatori contenuti nel PIAO, i quali sono necessariamente mutevoli e dipendono dagli indirizzi politici e gestionali dell’ente; la questione è diversa e riguarda la possibilità che la struttura organizzativa sia denominata in modo da rendere riconoscibile la missione istituzionale stabile attraverso la quale concorre alla generazione di quel valore.

La differenza non è secondaria. Il Valore Pubblico, in senso tecnico-programmatorio, viene definito dagli obiettivi strategici e misurato attraverso indicatori, baseline e risultati attesi; una denominazione come “Tutela della Comunità”, invece, non pretende di sostituire quell’architettura, ma può rendere immediatamente intelligibile il nesso tra le singole funzioni e la finalità generale dell’amministrazione. Le procedure rimangono disciplinate dalle norme, le responsabilità continuano a essere attribuite secondo l’ordinamento dell’ente e le competenze specialistiche conservano tutta la propria rilevanza, ma cessano di rappresentare l’unica modalità attraverso cui l’organizzazione racconta sé stessa.

La Polizia Locale come laboratorio istituzionale

La Polizia Locale costituisce un osservatorio particolarmente significativo perché poche istituzioni pubbliche presentano un rapporto altrettanto continuo con la quotidianità della comunità amministrata. Il cittadino può incontrarla davanti a una scuola, durante il rilievo di un incidente, nella gestione di una manifestazione, nel controllo di un’attività commerciale, in occasione di una segnalazione sul degrado urbano, per una violazione edilizia, per un problema di rumore, per un accesso documentale o semplicemente perché ha bisogno di rivolgersi a un presidio pubblico che sappia ascoltare e orientare la propria richiesta.

In tutte queste circostanze, tuttavia, il cittadino raramente percepisce la distinzione tra l’ufficio viabilità, il nucleo di polizia amministrativa, l’infortunistica, la centrale operativa o il front office. Ciò che viene percepito è piuttosto la qualità complessiva della risposta istituzionale: presenza, sicurezza, legalità, accessibilità, prossimità, ordine, capacità di intervento e fiducia.

Se questa è la prospettiva dalla quale l’organizzazione viene sperimentata socialmente, appare ragionevole interrogarsi sulla possibilità che anche il linguaggio interno si avvicini maggiormente alla finalità pubblica prodotta, senza per questo sacrificare la necessaria precisione delle competenze.

Una possibile riformulazione potrebbe essere ipoteticamente la seguente:

Denominazione tradizionale	Denominazione orientata al valore
Polizia Stradale, Viabilità, Sicurezza Urbana	Presidio e Tutela della Comunità
Polizia Giudiziaria, Edilizia, Ambiente, Commercio	Tutela della Legalità
Verbali, Front Office, Centrale Operativa, Contenzioso	Servizi di supporto per la Sicurezza

Non si tratterebbe di cancellare l’esistenza delle competenze tecniche né di sostituire il linguaggio giuridico con formule genericamente comunicative, ma di costruire due differenti livelli di rappresentazione: uno analitico, indispensabile per individuare procedimenti, attribuzioni e responsabilità; l’altro sintetico, destinato a rendere percepibile la missione istituzionale che tiene insieme attività formalmente diverse.

L’area “Presidio e Tutela della Comunità” continuerebbe, in questa prospettiva, a esercitare funzioni di polizia stradale, viabilità e sicurezza urbana, ma le collocherebbe entro una finalità comune di sicurezza, prossimità, vivibilità e ordinata convivenza; “Tutela della Legalità” non eliminerebbe le specializzazioni in materia giudiziaria, edilizia, ambientale o commerciale, ma le leggerebbe come strumenti attraverso cui prevenire e accertare violazioni, proteggere il territorio e ripristinare il rispetto delle regole; i “Servizi di supporto alla Sicurezza”, infine, sottrarrebbero attività quali verbali, contenzioso, coordinamento operativo e relazione con il pubblico alla rappresentazione residuale di una burocratizzazione del lavoro di polizia, riconoscendone invece la funzione essenziale per l’efficacia dell’intero sistema.

Identità professionale e senso di appartenenza

Le organizzazioni pubbliche investono tradizionalmente in procedure, regolamenti, sistemi informatici, modulistica, performance e formazione tecnica, ma dedicano spesso un’attenzione minore alla rappresentazione interna del lavoro e alla relazione tra mansione quotidiana e significato istituzionale. Eppure le persone non costruiscono la propria identità professionale esclusivamente attraverso ciò che fanno, ma anche attraverso il valore che attribuiscono a ciò che fanno e alla percezione di appartenere a una missione condivisa.

Una medesima attività può essere interpretata come mera ripetizione amministrativa oppure come componente necessaria di un risultato pubblico più ampio. La differenza non modifica il contenuto dell’atto, ma può modificare profondamente il rapporto dell’operatore con la propria funzione, perché soltanto collocando l’attività quotidiana entro un orizzonte più vasto diventa possibile coglierne la relazione con la sicurezza, la legalità e la qualità della vita della comunità amministrata.

Non si tratta di adottare tecniche di motivazione retorica o di sostituire alla professionalità un linguaggio enfatico, ma di riconoscere che la costruzione del significato costituisce essa stessa una dimensione dell’organizzazione. Un Comando che definisce le proprie aree attraverso la missione perseguita comunica implicitamente ai propri operatori che il lavoro svolto non è una semplice somma di fascicoli, pattuglie, controlli e accertamenti, ma parte di un sistema istituzionale orientato a produrre un beneficio riconoscibile per la collettività.

Da questo punto di vista, la denominazione diviene anche uno strumento di leadership, perché chi organizza non distribuisce soltanto responsabilità e risorse: attribuisce significati, stabilisce priorità simboliche e contribuisce alla formazione dell’identità dell’istituzione.

La percezione sociale e l’impoverimento dell’identità istituzionale

L’evoluzione della Polizia Locale presenta, sotto questo profilo, un paradosso significativo. Mentre le attribuzioni dei Corpi e dei servizi locali si sono progressivamente ampliate, fino a comprendere attività di polizia giudiziaria, sicurezza urbana, tutela ambientale, vigilanza edilizia, controllo delle attività economiche e presidio territoriale, la percezione collettiva continua frequentemente a rimanere ancorata a una rappresentazione assai più limitata.

La persistenza nel linguaggio comune della parola “vigile” non costituisce soltanto una curiosità lessicale, poiché richiama la sedimentazione di un’immagine storicamente riconducibile alla regolazione della circolazione urbana e all’accertamento delle violazioni stradali. Quella rappresentazione conserva naturalmente una propria legittimità storica, ma descrive soltanto una parte dell’attuale complessità funzionale della Polizia Locale e rende evidente la difficoltà con cui la trasformazione sostanziale di un’istituzione viene recepita nella coscienza sociale.

Nell’immaginario pubblico continuano infatti a prevalere le attività più visibili e immediatamente sperimentate, soprattutto quelle di carattere sanzionatorio e viabilistico, mentre funzioni ambientali, amministrative, giudiziarie, commerciali e di sicurezza urbana rimangono molto meno conosciute. Il risultato è una rappresentazione nella quale lo strumento — la sanzione, il verbale, il controllo — tende a sostituire simbolicamente il fine istituzionale cui quello strumento è destinato.

La questione non è marginale, perché le istituzioni operano anche attraverso la fiducia che riescono a costruire e la corretta comprensione sociale del proprio ruolo. Se il cittadino identifica l’organizzazione prevalentemente con il momento repressivo e non con la più ampia funzione di regolazione, prevenzione e tutela della convivenza civile, si determina una distanza crescente tra identità sostanziale e identità percepita.

Una denominazione orientata alla finalità può costituire, in tale contesto, uno degli strumenti attraverso cui tentare di ricomporre quella distanza. Parlare di “Tutela della Comunità” o di “Tutela della Legalità” non significa attribuire alla struttura un valore che non possiede, ma rendere esplicita la relazione tra competenze tecniche e funzione sociale, consentendo al cittadino di comprendere più agevolmente perché una determinata attività venga esercitata e quale interesse collettivo intenda proteggere.

Prossimità, comunità e convivenza

Anche uno sguardo comparativo, senza pretendere di trasferire automaticamente categorie costruite in ordinamenti differenti, mostra come il lessico delle polizie territoriali e delle politiche locali di sicurezza possa essere maggiormente orientato alle finalità sociali rispetto alla semplice enumerazione delle attribuzioni.

Espressioni anglosassoni quali community safety, public protection o neighbourhood policing richiamano, pur nelle differenti configurazioni istituzionali, concetti di prossimità, protezione e sicurezza comunitaria; analogamente, nel lessico municipale spagnolo ricorrono formule come seguridad ciudadana e convivencia ciudadana, quest’ultima particolarmente significativa perché individua nella qualità della convivenza urbana il bene collettivo attorno al quale ordinare funzioni e interventi.

Il punto non consiste nell’importare terminologie straniere, spesso legate a sistemi istituzionali non sovrapponibili a quello italiano, ma nel cogliere la logica sottostante: descrivere l’organizzazione attraverso ciò che essa è chiamata a produrre nella società e non esclusivamente attraverso le competenze amministrative mediante le quali lo produce.

La tradizione italiana della Polizia Locale possiede, peraltro, una propria specificità che rende particolarmente naturale questo approccio, perché la prossimità territoriale, il rapporto immediato con l’amministrazione comunale e la capacità di integrare regolazione, prevenzione, controllo, mediazione e tutela costituiscono elementi profondamente radicati nella funzione. Concetti come tutela della comunità, presidio del territorio, tutela della legalità, vivibilità urbana e convivenza civile non sostituiscono le categorie giuridiche, ma possono contribuire a renderne percepibile la finalità.

Piccoli Comandi e grandi finalità

Uno dei principali vantaggi di un modello organizzativo costruito intorno alla missione risiede nella sua capacità di adattarsi alle profonde differenze dimensionali che caratterizzano la Polizia Locale italiana. Un grande Corpo metropolitano può articolarsi in settori, nuclei altamente specializzati, unità operative e strutture di coordinamento; un piccolo Comune, una gestione associata o un servizio intercomunale non possono evidentemente replicare la medesima complessità senza produrre frammentazioni organizzative artificiali e scarsamente sostenibili.

Ciò che varia è il livello di articolazione, non la finalità istituzionale. Anche il più piccolo servizio di Polizia Locale è chiamato a contribuire alla tutela della comunità, alla legalità del territorio e al corretto funzionamento del sistema amministrativo e operativo; tali finalità potranno essere esercitate attraverso operatori necessariamente polivalenti, mentre nelle organizzazioni maggiori potranno trasformarsi in aree, settori o strutture specialistiche.

Il linguaggio orientato alla missione rende quindi possibile mantenere una identità organizzativa comune anche al variare delle dimensioni, evitando che la qualità istituzionale venga confusa con il numero delle articolazioni interne. Una struttura di pochi operatori non è meno orientata alla tutela della legalità soltanto perché non dispone di un “Nucleo di Polizia Edilizia e Ambientale”, così come un grande Corpo non produce necessariamente maggiore prossimità perché possiede numerosi uffici specialistici: ciò che occorre rendere riconoscibile è il rapporto tra l’organizzazione concretamente disponibile e la missione alla quale essa è destinata.

Nominare la missione come atto di governance

Nessun cambiamento terminologico può naturalmente sostituire la sostanza dell’organizzazione. Un “Ufficio Verbali” ribattezzato “Servizi di supporto alla Sicurezza” che continui a operare in isolamento, senza coordinamento e senza qualità procedimentale rimarrebbe una struttura burocraticamente autoreferenziale; una “Tutela della Comunità” priva di effettiva presenza territoriale costituirebbe una formula priva di contenuto; una “Tutela della Legalità” senza competenze professionali, formazione specialistica e continuità istruttoria rischierebbe di tradursi in una semplice operazione di immagine.

Il linguaggio, da solo, non produce Valore Pubblico e non modifica le organizzazioni per decreto nominale. Può tuttavia orientare la trasformazione, rendere esplicita una direzione, rompere automatismi consolidati e offrire agli operatori, agli amministratori e ai cittadini una rappresentazione più coerente del rapporto tra procedimento e finalità.

Nominare la missione significa, in questo senso, riconoscere che le procedure sono strumenti e non fini, che l’organizzazione pubblica non esiste per produrre atti in quanto tali, ma per generare effetti legittimi, utili e riconoscibili nella vita della comunità. È precisamente in questo passaggio che la denominazione cessa di essere una questione di stile amministrativo e assume una dimensione di governance, perché il nome scelto per una struttura concorre a orientare la cultura dell’organizzazione, il modo in cui le persone interpretano il proprio ruolo e la rappresentazione esterna dell’istituzione.

Dal “che cosa facciamo” al “perché lo facciamo”

La trasformazione della pubblica amministrazione non passa esclusivamente attraverso innovazione tecnologica, digitalizzazione, nuovi software, piattaforme integrate e successive riforme normative, perché ogni cambiamento organizzativo presuppone anche la capacità delle istituzioni di comprendere e rappresentare sé stesse.

Per lungo tempo le strutture amministrative sono state denominate quasi esclusivamente a partire dalle attività svolte, secondo una cultura coerentemente fondata sulla competenza, sul procedimento e sulla responsabilità; una logica che rimane indispensabile per garantire legalità e trasparenza, ma che non è necessariamente sufficiente a rappresentare il significato complessivo dell’azione pubblica.

Il paradigma del Valore Pubblico sollecita, invece, a osservare l’organizzazione anche dal punto di vista del beneficio generato, interrogandosi non soltanto sulla corretta esecuzione dell’attività, ma sulla relazione esistente tra quella attività e il miglioramento della condizione della comunità. Nel caso della Polizia Locale questo significa riconoscere che verbali, controlli, attività di viabilità, procedimenti edilizi, interventi ambientali, accertamenti commerciali, coordinamento operativo e rapporto con il pubblico costituiscono strumenti differenti attraverso i quali si perseguono finalità più ampie di sicurezza, legalità, vivibilità, prossimità e tutela della convivenza civile.

Le funzioni continuano a costituire l’ossatura giuridica dell’organizzazione, ma non devono necessariamente rappresentarne l’unica identità comunicata. È possibile conservare la precisione delle competenze e, nello stesso tempo, collocarle entro una cornice di senso che renda evidente agli operatori e ai cittadini il valore che esse concorrono a produrre.

È in questa capacità di collegare procedimento e finalità, mansione e missione, competenza e valore pubblico che il linguaggio assume una funzione istituzionale. Le parole non sostituiscono la qualità dell’amministrazione, ma contribuiscono a determinarne l’orizzonte culturale, perché dicono agli operatori per quale ragione il loro lavoro esiste e alla comunità quale beneficio l’istituzione dichiara di voler perseguire.

Le istituzioni, prima ancora di essere riconosciute per gli atti che producono, vengono comprese attraverso il significato pubblico che riescono a trasmettere; per questa ragione la denominazione di una struttura non costituisce soltanto una scelta lessicale, ma può diventare un autentico atto di governance, capace di orientare cultura organizzativa, identità professionale e relazione fiduciaria con la comunità amministrata. Ogni amministrazione è una struttura di competenze, ma anche una comunità professionale orientata a uno scopo; e gli scopi, prima ancora di poter essere programmati, misurati e valutati, devono essere nominati.

Note

¹ CNEL. (2025). Relazione sui servizi pubblici 2025. Relazione annuale al Parlamento e al Governo sui livelli e la qualità dei servizi erogati dalle pubbliche amministrazioni centrali e locali alle imprese e ai cittadini. Roma, 14 ottobre 2025, con particolare riferimento alla parte dedicata ai servizi comunali e alla Polizia Locale.

² CERVAP-ISTAT. (2025). Metodologie di misurazione del Valore Pubblico, Executive Summary. Il documento richiama altresì il framework della “Piramide del Valore Pubblico”, elaborato da Enrico Deidda Gagliardo, quale modello per la pianificazione, misurazione e rappresentazione del valore pubblico atteso e generato dalle amministrazioni.

³ Dipartimento della funzione pubblica. (2025). Linee guida sul Piano integrato di attività e organizzazione e sul Report del PIAO, con particolare riferimento all’integrazione tra programmazione, performance, organizzazione, prevenzione della corruzione e creazione di Valore Pubblico.