LA COSTRUZIONE SOCIALE DELLA SICUREZZA URBANA, Valerio Sepiesti

La necessità di una diversa articolazione della sicurezza pubblica

Abstract: Il contributo analizza l’evoluzione della nozione di sicurezza urbana nell’ordinamento italiano, evidenziandone la genesi sociologica, la progressiva positivizzazione normativa e il ruolo della giurisprudenza costituzionale nel delimitare i poteri amministrativi dei sindaci. Attraverso l’esame dei principali interventi legislativi dal 2008 in poi, il lavoro mette in luce le tensioni tra sicurezza e diritti fondamentali, tra sicurezza percepita e sicurezza oggettiva, e tra competenze statali e autonomie territoriali. In conclusione, si propone un modello di pianificazione multilivello fondato su strumenti programmatori e coordinamento regionale, quale possibile superamento dell’attuale frammentazione.

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GENESI SOCIOLOGICA DELLA SICUREZZA URBANA

La nozione italiana di sicurezza urbana affonda le proprie radici nell’esperienza statunitense della Zero Tolerance, promossa negli anni Novanta dal sindaco di New York City Rudy Giuliani e teoricamente ispirata alla Broken Windows Theory elaborata da James Q. Wilson e George L. Kelling. Secondo tale paradigma, la tolleranza del disordine urbano favorirebbe l’escalation criminale, mentre la repressione sistematica delle inciviltà costituirebbe uno strumento di prevenzione generale.

Il trasferimento di questo modello nel contesto italiano ha prodotto una trasformazione semantica e giuridica del concetto di sicurezza, progressivamente distinto dall’ordine pubblico in senso stretto e declinato in chiave amministrativa. In tale passaggio, la sicurezza urbana si è configurata quale bene relazionale, connesso alla vivibilità, alla coesione sociale e alla qualità dello spazio urbano, assumendo una dimensione più ampia rispetto alla mera funzione repressiva statale.

LA POSITIVIZZAZIONE NORMATIVA DELLA SICUREZZA URBANA

Un passaggio decisivo si registra con il Decreto Ministeriale 5 agosto 2008¹, attuativo del decreto-legge 23 maggio 2008, n. 92². La sicurezza urbana viene definita come «bene pubblico da tutelare attraverso attività poste a difesa del rispetto delle norme che regolano la vita civile, al fine di migliorare vivibilità e coesione sociale».

Si assiste così alla formalizzazione di una categoria giuridica autonoma, collocata nell’area di intersezione tra ordine pubblico, governo del territorio e polizia amministrativa locale. Il presidio di tale bene viene attribuito al sindaco, quale ufficiale del Governo, ai sensi dell’articolo 54 del Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267³, con ampliamento dei poteri di ordinanza contingibile e urgente.

Le ordinanze sindacali hanno riguardato fenomeni quali prostituzione su strada, accattonaggio molesto, abuso di alcol, vandalismo e occupazioni abusive, configurando un modello di intervento fondato sulla prevenzione amministrativa del degrado urbano e sull’anticipazione della soglia di tutela.

I LIMITI COSTITUZIONALI AI POTERI SINDACALI

L’espansione dei poteri di ordinanza ha sollevato rilevanti questioni di legittimità costituzionale, con particolare riferimento al principio di legalità e alla riserva di legge in materia di diritti fondamentali.

La Corte costituzionale, con la sentenza 13 aprile 2011, n. 115⁴, ha chiarito che le ordinanze contingibili e urgenti non possono assumere contenuto normativo generale e permanente e devono essere giustificate da situazioni effettivamente straordinarie, imprevedibili e non fronteggiabili con strumenti ordinari.

La decisione ha ribadito il necessario rispetto dei criteri di proporzionalità e ragionevolezza nella compressione dei diritti fondamentali, delineando una tensione strutturale tra domanda di sicurezza e garanzie costituzionali.

I DECRETI SICUREZZA E L’INASPRIMENTO SANZIONATORIO

Il legislatore è successivamente intervenuto con il Decreto-Legge 20 febbraio 2017, n. 14⁵, che ha introdotto il cosiddetto DASPO urbano, e con il Decreto-Legge 4 ottobre 2018, n. 113⁶, ampliando le misure di prevenzione amministrativa.

Tali interventi hanno rafforzato il paradigma della sicurezza amministrativa, estendendo l’arsenale sanzionatorio e accentuando la dimensione anticipatoria della tutela. Tuttavia, essi hanno anche alimentato un dibattito critico circa il rischio di securitizzazione del diritto amministrativo e di utilizzo simbolico della legislazione penale.

La centralità della sicurezza percepita rispetto alla sicurezza oggettiva emerge come elemento qualificante di questa fase normativa.

SICUREZZA URBANA E SOCIETÀ DELLA PAURA

Parte della dottrina ha sottolineato come la crescente percezione di insicurezza non sia necessariamente correlata a un aumento dei reati, bensì a trasformazioni socioeconomiche profonde che incidono sulla struttura delle città contemporanee.

Crisi economiche, precarizzazione, globalizzazione, turistificazione e conflitti nell’uso degli spazi pubblici hanno modificato gli equilibri urbani e la percezione collettiva della vulnerabilità.

In tale prospettiva, le riflessioni di Bauman sulla società della paura offrono una chiave interpretativa della domanda di sicurezza come espressione di insicurezza sistemica, nella quale la dimensione simbolica assume un ruolo centrale.

LA DIMENSIONE MULTIPOLARE DELL’INSICUREZZA

L’insicurezza urbana si configura come fenomeno multipolare, che coinvolge non solo la criminalità in senso stretto ma anche la qualità dei servizi pubblici, la manutenzione degli spazi, la mobilità e la gestione dei flussi turistici.

La risposta puramente repressiva si rivela strutturalmente inadeguata, poiché interviene sugli effetti e non sulle cause del disagio urbano.

Emergono quindi istanze volte a una sicurezza integrata, fondata sul coordinamento tra soggetti istituzionali e sull’integrazione tra politiche sociali, urbanistiche e amministrative.

PROSPETTIVE DI RIFORMA E GOVERNANCE MULTILIVELLO

Alla luce delle criticità emerse, appare necessario superare la logica emergenziale dei pacchetti sicurezza e orientarsi verso strumenti di programmazione strutturale.

Un possibile sviluppo potrebbe consistere nell’adozione di un Piano territoriale di gestione della sicurezza urbana, coordinato con un piano nazionale e strutturato sul modello introdotto dalla Legge 6 novembre 2012, n. 190⁷, con previsione di obiettivi strategici comuni, indicatori misurabili e meccanismi di monitoraggio periodico.

In questa prospettiva, la Regione potrebbe svolgere un ruolo di coordinamento strategico nelle materie connesse al governo del territorio e ai servizi pubblici, nel rispetto dell’articolo 117, comma 2, lettera h), della Costituzione. La sicurezza urbana assumerebbe così la configurazione di politica pubblica integrata, superando l’approccio meramente repressivo.

CONCLUSIONI

L’evoluzione normativa italiana in materia di sicurezza urbana evidenzia un percorso oscillante tra ampliamento dei poteri amministrativi e interventi di contenimento giurisprudenziale.

L’esperienza dimostra che l’inasprimento sanzionatorio non è sufficiente a garantire il bene della vita rappresentato dalla vivibilità urbana.

La sicurezza urbana, quale categoria giuridica autonoma, richiede un approccio sistemico fondato su pianificazione, coordinamento multilivello e rigoroso bilanciamento costituzionale, al fine di coniugare effettività della tutela e rispetto dei diritti fondamentali nell’ordinamento repubblicano.

NOTE

¹ Decreto del Ministero dell’Interno 5 agosto 2008, “Incolumità pubblica e sicurezza urbana”.

² Decreto-Legge 23 maggio 2008, n. 92, convertito con modificazioni dalla Legge 24 luglio 2008, n. 125.

³ Decreto Legislativo 18 agosto 2000, n. 267, art. 54.

⁴ Corte costituzionale, sentenza 13 aprile 2011, n. 115.

⁵ Decreto-Legge 20 febbraio 2017, n. 14, convertito con modificazioni dalla Legge 18 aprile 2017, n. 48.

⁶ Decreto-Legge 4 ottobre 2018, n. 113, convertito con modificazioni dalla Legge 1 dicembre 2018, n. 132.

⁷ Legge 6 novembre 2012, n. 190.

Bibliografia (APA/IPA)

Bauman, Z. (2006). Paura liquida. Laterza.

Pajno, A. (2009). Sicurezza urbana e ordinamento costituzionale. Rivista Trimestrale di Diritto Pubblico, 59(4), 987–1012.

Pitch, T. (2012). Contro il decoro: L’uso politico della sicurezza. Laterza.

Resta, G. (2019). Sicurezza e diritto amministrativo: verso una securitizzazione dell’ordinamento? Giornale di Diritto Amministrativo, 25(3), 341–352.

Wilson, J. Q., & Kelling, G. L. (1982). Broken windows. The Atlantic Monthly, 249(3), 29–38.