Un percorso complesso tra vincoli costituzionali, LEP, finanza pubblica e capacità amministrativa: la sfida di un nuovo equilibrio tra Stato e Regioni
Abstract: Le pre-intese tra Governo e quattro Regioni segnano l’avvio concreto del percorso verso l’autonomia differenziata, avvenuto nel rispetto dei vincoli stabiliti dalla legge 86/2024 e dalla sentenza n. 192/2024 della Corte costituzionale. Il processo parte dalle materie non-LEP per evitare di incidere subito sui diritti civili e sociali, ma rimane legato alla definizione dei LEP, dei fabbisogni standard e dei meccanismi di perequazione, indispensabili per garantire equità territoriale. L’autonomia richiede inoltre una forte capacità amministrativa, digitalizzazione, governance multilivello e strumenti di monitoraggio efficaci. Se accompagnata da riforme coerenti, può modernizzare la pubblica amministrazione e migliorare i servizi; in caso contrario, rischia di ampliare le disuguaglianze e produrre un processo incompiuto.
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Michela Toussan è dottore di ricerca in ingegneria industriale e gestionale e funzionario di elevata qualificazione presso la Città Metropolitana di Roma Capitale. Svolge attività nello sviluppo di modelli organizzativi per la pubblica amministrazione, nel controllo dei processi interni e nella programmazione strategica, con particolare attenzione alla governance multilivello e alla gestione di procedimenti complessi. Ha elaborato il modello A-RIES per la valutazione dei progetti di rigenerazione del patrimonio culturale e ha pubblicato contributi su innovazione amministrativa, politiche pubbliche e sistemi di gestione del territorio. Profilo LinkedIn.
Con la firma delle pre-intese tra Governo e le Regioni Piemonte, Veneto, Lombardia e Liguria, che si è compiuta nelle ultime settimane, l’autonomia differenziata entra nella fase più concreta degli ultimi vent’anni. Non sono ancora le intese definitive previste dall’articolo 116, terzo comma, della Costituzione, ma costituiscono un segnale politico chiaro rispetto al fatto che la trattativa è iniziata davvero e sta producendo atti formali che impegnano le parti. Non si tratta ancora delle intese definitive, ma di un passaggio politico-istituzionale che impegna le parti a chiudere entro fine 2025 la prima parte del negoziato, fondata sulle materie non-LEP[1]. L’obiettivo è avviare un processo graduale, evitando fin da subito le materie più complesse perché collegate ai diritti civili e sociali, per le quali la legge 86/2024 impone la previa definizione dei livelli essenziali delle prestazioni. Il processo disciplina modalità, tempi e limiti dell’autonomia, recependo le condizioni poste dalla Corte costituzionale con la sentenza n. 192/2024. Quest’ultima ha chiarito che ogni maggiore autonomia deve riguardare specifiche funzioni, non intere materie, e deve essere giustificata attraverso il principio di sussidiarietà, cuore del sistema previsto dagli articoli 117 e 118 della Costituzione.
Si può dire che questa scelta prevede, quindi, una strategia politica di “realismo istituzionale” che prevede di avanzare dove è possibile, consolidando un modello di cooperazione tra Stato e autonomie che serve anche a testare la funzionalità della nuova architettura disegnata dal legislatore.[2]
La dimensione politica: autonomie e unità nazionale in nuovo equilibrio
Sul piano politico, il processo si colloca in un sistema che da anni oscilla tra spinte autonomiste e richiami all’unitarietà.
La Corte costituzionale, con la sentenza n. 192/2024, ha chiarito che l’autonomia differenziata è legittima, purché riguardi specifiche funzioni, non intere materie, sia fondata sul principio di sussidiarietà dimostrabile e rispetti i vincoli di equità territoriale.
In questo quadro, le pre-intese rappresentano una sintesi politica: le Regioni interessate ottengono l’avvio concreto del percorso, mentre lo Stato svolge il ruolo di regia nel definire tempi, perimetri e vincoli.
È un equilibrio istituzionale complesso, perché l’autonomia differenziata nasce come spazio di riconoscimento delle specificità, ma deve convivere con obblighi di perequazione e tutela dei diritti fondamentali da estendere a tutto il territorio nazionale e a tutta la popolazione.
La scelta delle quattro Regioni di procedere insieme non è casuale. Da un lato, c’è la volontà di accelerare il percorso iniziato già nella XVII legislatura; dall’altro, l’intenzione di presentarsi come fronti compatti nella trattativa con il Governo, per evitare differenze procedurali che potrebbero indebolire il negoziato.
Per lo Stato, la sfida politica è altrettanto rilevante: concedere autonomia senza mettere in discussione l’unità e l’indivisibilità della Repubblica sancita dall’articolo 5 della Costituzione. La legge 86/2024, in questo senso, introduce numerosi contrappesi come il coinvolgimento delle Camere, i pareri della Conferenza Unificata, relazioni tecniche obbligatorie, e soprattutto il vincolo che l’autonomia non può essere attivata in materie connesse ai LEP[3] finché i LEP non sono determinati. Questo punto risulta decisivo non solo sul piano politico, ma anche istituzionale ed economico.
La dimensione istituzionale: LEP, perequazione e fine della spesa storica
Per molte Regioni, il vero nodo dell’autonomia non è la governance, ma la finanza pubblica e per questo motivo il problema maggiormente sentito risulta quello legato ai LEP. Il Rapporto CLEP[4] e la letteratura sul federalismo fiscale mostrano come la difficoltà nella definizione dei fabbisogni standard e dei costi standard abbia bloccato per anni l’attuazione dell’articolo 119 della Costituzione, alimentando un sistema basato sulla spesa storica, responsabile di cristallizzare i divari anziché ridurli.
La legge 86/2024 prova a correggere la rotta, richiamando esplicitamente i LEP (che devono essere determinati con decreti legislativi entro 24 mesi – art. 3[5]), i costi e i fabbisogni standard (che devono essere aggiornati periodicamente) e il principio di equità e coesione territoriale (con un richiamo agli articoli 2, 3 e 119 della Costituzione). In questo quadro già complesso il Rapporto del CLEP indica una mole enorme di dati da armonizzare, una geografia territoriale frammentata e la necessità di definire standard misurabili.
Ecco perché le pre-intese hanno scelto di iniziare dalle materie non-LEP: protezione civile, professioni, previdenza complementare, commercio con l’estero e rapporti internazionali, aggirando temporaneamente questo problema. Queste materie, infatti, non intaccano direttamente i diritti civili e sociali che devono essere garantiti uniformemente in tutto il Paese.
La vera sfida, però, rimane aperta e senza LEP, fabbisogni standard e perequazione, l’autonomia rischia di essere un processo incompleto e non sostenibile. In altre parole, si può mettere in moto la macchina e partire, ma non si può arrivare a destinazione senza ridefinire l’intero impianto dei finanziamenti territoriali. Senza LEP, l’autonomia in settori cruciali – sanità, istruzione, trasporto locale, welfare – rischia di rimanere congelata.
Il piano gestionale: processi, capacità amministrativa e qualità dei servizi
Se la dimensione politica decide gli obiettivi e quella istituzionale definisce le regole, è la dimensione gestionale a determinare se l’autonomia funzionerà davvero.
Da una prospettiva gestionale, il percorso dell’autonomia differenziata non può essere letto semplicemente come una diversa distribuzione di poteri tra Stato e Regioni. È, piuttosto, una vera e propria riprogettazione della macchina pubblica, che implica un cambiamento profondo nel modo in cui le amministrazioni lavorano, cooperano e misurano la qualità dei servizi offerti ai cittadini.
Questo processo richiede innanzitutto una mappatura chiara dei processi, per identificare e ridurre le inevitabili duplicazioni tra Stato, Regioni ed Enti locali. Senza una ristrutturazione dei flussi operativi, il rischio è che l’autonomia moltiplichi anziché semplificare procedure e competenze.
Serve poi definire indicatori di performance affidabili – i cosiddetti KPI[6] – che permettano di valutare non solo quante risorse vengono spese o trasferite, ma soprattutto la qualità effettiva dei servizi che i cittadini ricevono. L’autonomia, infatti, ha senso solo se produce servizi migliori, più rapidi e più coerenti con i bisogni locali.
Un altro pilastro è la programmazione strategica, che deve essere accompagnata da cicli di controllo regolati (PDCA[7]), audit periodici e un approccio orientato al miglioramento continuo. Non basta spostare competenze, bisogna attrezzarsi per esercitarle, monitorarle e correggerle nel tempo.
Fondamentale è anche la digitalizzazione, insieme all’interoperabilità dei sistemi informativi. Senza piattaforme integrate e dati condivisi, l’autonomia rischia di frammentare ulteriormente la pubblica amministrazione, rendendo più difficile il coordinamento e la trasparenza.
A questo si aggiunge la necessità di competenze tecniche e manageriali adeguate; le nuove funzioni richiedono personale formato, capacità di gestione e strumenti di analisi avanzati. Non tutte le Regioni partono dalla stessa base, e proprio qui si misura la sfida più grande.
Infine, tutto il sistema deve poggiare su una governance multilivello realmente funzionante. Ci sono funzioni – come la protezione civile – che, per loro natura, richiedono un coordinamento continuo tra amministrazioni diverse. Senza regole chiare, responsabilità definite e strumenti di cooperazione, l’autonomia rischia di rallentare invece che accelerare la risposta pubblica.
In sintesi, l’autonomia differenziata è un banco di prova non solo istituzionale, ma anche gestionale e necessita da parte dello Stato e delle Regioni di trasformare il modo in cui lavorano, non solo il perimetro entro cui operano.
La domanda chiave, quindi, è: le Regioni dispongono della capacità organizzativa necessaria?
Senza un rafforzamento della macchina amministrativa e un approccio gestionale adeguato, il rischio è quello di trasferire funzioni senza trasferire capacità e l’autonomia rischia di portare con sé anche le inefficienze. Con una gestione ingegnerizzata e se il percorso è accompagnato da riforme organizzative, invece, può diventare un’opportunità e l’occasione per ridurre i tempi procedurali, adattare i servizi alle specificità territoriali, innovare i sistemi di governance e generare un miglioramento della qualità percepita dai cittadini.
In quest’ottica l’autonomia non è soltanto uno strumento giuridico, ma una leva di redesign dei processi e dei servizi pubblici.
Opportunità e rischi: un bilanciamento ancora in costruzione
Tra le principali opportunità legate al percorso dell’autonomia differenziata emerge, innanzitutto, la possibilità di costruire politiche pubbliche più aderenti ai bisogni dei territori. Il decentramento, se accompagnato da una chiara e ben definita ripartizione delle responsabilità, favorisce infatti una maggiore responsabilizzazione dei diversi livelli istituzionali, che diventano direttamente chiamati a rispondere della qualità dei servizi offerti. A questo si aggiunge la prospettiva di una modernizzazione complessiva dei processi amministrativi: il trasferimento delle funzioni può diventare l’occasione per semplificare procedure, digitalizzare sistemi e rendere più efficienti le filiere decisionali. L’autonomia può inoltre stimolare l’innovazione nei modelli di governance, favorendo sperimentazioni, nuove forme di coordinamento e una maggiore rapidità nell’attuazione delle politiche pubbliche.
Accanto alle opportunità, tuttavia, si collocano rischi concreti. Il primo riguarda i possibili divari territoriali, soprattutto se le Regioni coinvolte non dispongono della stessa capacità amministrativa e organizzativa: chi parte da una posizione più stabile potrebbe accelerare, mentre chi ha strutture più fragili rischia di rimanere indietro. Un secondo rischio è legato ai ritardi nella definizione dei LEP, infatti, senza questi standard minimi, parte delle materie rimarrebbe inevitabilmente bloccata, compromettendo l’equilibrio complessivo della riforma. Vi è poi il tema delle risorse e se i sistemi di perequazione non verranno ripensati in modo strutturale, potranno generarsi nuove asimmetrie nella finanza pubblica. Infine, permane la difficoltà, tutt’altro che teorica, di assicurare livelli di servizio uniformi su tutto il territorio nazionale, obiettivo che richiede una macchina amministrativa solida e strumenti di monitoraggio costanti.
L’autonomia differenziata rappresenta l’occasione per ripensare il modo in cui lo Stato organizza le sue politiche e i suoi servizi. Non è una battaglia tra Nord e Sud, né una fuga in avanti delle Regioni più forti.
È una sfida di ingegneria istituzionale, che richiede coerenza normativa, equilibrio politico e capacità gestionale. Le pre-intese segnano l’avvio di un percorso che potrà produrre benefici solo se la dimensione politica garantirà equilibrio, la dimensione istituzionale assicurerà equità e la dimensione gestionale costruirà efficienza e solo se queste tre dimensioni resteranno integrate, l’autonomia potrà diventare un’opportunità per modernizzare il Sistema Paese, ridurre i divari e migliorare la qualità della vita dei cittadini.
Note
[1] “NON-LEP” si riferisce alle materie che non sono soggette ai Livelli Essenziali delle Prestazioni (LEP), ovvero ovvero gli standard minimi di servizi e prestazioni che devono essere garantiti uniformemente su tutto il territorio nazionale per assicurare l’effettività dei diritti civili e sociali dei cittadini.
[2] In questo contesto, per “realismo istituzionale” si intende un approccio pragmatico che tiene conto sia dei limiti che delle opportunità offerte dal quadro normativo vigente, privilegiando soluzioni concrete e graduali anziché ipotesi di riforma radicale difficilmente realizzabili nell’attuale scenario politico e giuridico; tutto ciò sperimentando nuove modalità operative che possano consolidare modelli di governance condivisa da estendere successivamente anche ad altri ambiti.
[3] Livelli Essenziali delle Prestazioni (LEP) sono i livelli minimi di servizi e prestazioni che devono essere garantiti in modo uniforme su tutto il territorio nazionale per tutelare i diritti civili e sociali dei cittadini, come stabilito dall’articolo 117, comma 2, lettera m) della Costituzione.
[4] Comitato tecnico scientifico con funzioni istruttorie per l’individuazione dei LEP (CLEP) istituito con decreto del Presidente del Consiglio dei ministri 23 marzo 2023
[5] La legge di bilancio 2023 (legge 29 dicembre 2022, n. 197), ai commi da 791 a 798 dell’articolo 1 ha disciplinato la procedura per la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti in tutto il territorio nazionale, ai sensi dell’articolo 117, c. 2, lettera m), della Costituzione, e i relativi costi e fabbisogni standard nel rispetto degli equilibri di finanza pubblica e in coerenza con i relativi obiettivi programmati.
[6] Gli indicatori KPI (Key Performance Indicators, o Indicatori Chiave di Prestazione) sono metriche misurabili che dimostrano l’efficacia nel raggiungere i propri obiettivi strategici.
[7] PDCA, acronimo di Plan-Do-Check-Act (Pianifica-Fai-Verifica-Agisci), è un metodo iterativo in quattro fasi per il miglioramento continuo dei processi, utilizzato per garantire una crescita sostenibile e di qualità.
Approfondimenti
Costituzione della Repubblica Italiana
Repubblica Italiana. (1948). Costituzione della Repubblica Italiana.
Articoli rilevanti: artt. 2, 3, 5, 114–119.
Autonomia differenziata – Legge quadro
Repubblica Italiana. (2024). Legge 26 giugno 2024, n. 86. Disposizioni per l’attuazione dell’autonomia differenziata delle Regioni a statuto ordinario ai sensi dell’articolo 116, terzo comma, della Costituzione. Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana, Serie Generale.
Sentenza della Corte costituzionale sull’autonomia differenziata
Corte costituzionale. (2024). Sentenza n. 192 del 3 dicembre 2024.
Relativa all’interpretazione degli artt. 116 e 117 Cost. e alla legittimità della legge n. 86/2024.
Federalismo fiscale – Legge delega e decreti attuativi
Repubblica Italiana. (2009). Legge 5 maggio 2009, n. 42. Delega al Governo in materia di federalismo fiscale, in attuazione dell’articolo 119 della Costituzione.
Repubblica Italiana. (2011). Decreto legislativo 6 maggio 2011, n. 68. Disposizioni in materia di autonomia di entrata delle Regioni e degli enti locali.
Livelli essenziali delle prestazioni (LEP)
Comitato tecnico scientifico per i LEP (CLEP). (2023). Rapporto finale per la definizione dei Livelli essenziali delle prestazioni. Presidenza del Consiglio dei ministri.
Livelli essenziali di assistenza (LEA)
Presidenza del Consiglio dei ministri. (2017). DPCM 12 gennaio 2017 – Definizione e aggiornamento dei livelli essenziali di assistenza (LEA). Gazzetta Ufficiale della Repubblica Italiana.
PNRR – Federalismo fiscale e riforme abilitanti
Presidenza del Consiglio dei ministri. (2021). Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza (PNRR).
Missione 1 – Riforme abilitanti; federalismo fiscale (Riforma 1.14).
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